DOKUMENTI:
Upozorenje fiskalnog saveta

Opasnost od izbijanja krize nalaže neodložno sprovođenje fiskalne konsolidacije. Vlada više nema mnogo izbora niti mogućnost daljeg odlaganja

Država trenutno troši oko milijardu evra godišnje na loše poslovanje državnih i javnih preduzeća i do 2017. godine taj trošak bi morala da smanji za 400 do 500 mln evra.

U prvoj polovini 2014. godine javni dug je povećan za oko 500 mln evra. .

Fiskalni savet od svog osnivanja 2011. godine upozorava na neodrživost fiskalne politike i na glavne neravnoteže u javnim finansijama Srbije. Mere koje su u međuvremenu sprovođene kao odgovor na loše stanje javnih finansija bile su nedovoljne, selektivne, kratkoročne, često i loše pripremljene - a one najbolnije su po pravilu razvodnjavane ili odlagane. U isto vreme još brže su se javljali novi problemi i troškovi od kojih su najveći oni koji se odnose na loše poslovanje domaćih banaka, javnih i državnih preduzeća i rast sive ekonomije. Ti problemi su postali dodatni veliki i neodrživ fiskalni trošak koji je povećavao deficit i javni dug zemlje. Tako se u 2014. godini došlo do ogromnog deficita od preko 8 odsto BDP-a i javnog duga koji će na kraju godine premašiti 70 odsto BDP-a. Ovakvi pokazatelji nameću neodložno sprovođenje sveobuhvatne fiskalne konsolidacije, jer je kriza javnog duga potpuno izvesna alternativa.

Fiskalna konsolidacija počiva na tri stuba: 1) dovođenju u red javnih i državnih preduzeća, 2) smanjenju neodrživih izdvajanja za penzije i plate u javnom sektoru, 3) strukturnim reformama - i sva tri su neophodna.

Fiskalni troškovi lošeg poslovanja javnih i državnih preduzeća veliki su i najbrže rastući rashod države koji preti da potpuno uruši javne finansije. Bez rešavanja ovih problema bilo kakva fiskalna konsolidacija je osuđena na neuspeh, jer bi se sve uštede (kao i do sada) odlile kroz loše poslovanje javnih i državnih preduzeća. Privreda Srbije nije u mogućnosti da finansira trenutni nivo izdvajanja za penzije i plate u javnom sektoru. Održivi nivo izdvajanja za penzije je oko 10 odsto BDP-a i za plate u javnom sektoru oko 8 odsto BDP-a, a trenutno se za penzije izdvaja skoro 14 odsto BDP- a, a za plate skoro 11 odsto BDP-a. Smanjenje neodrživog izdvajanja za penzije i plate u javnom sektoru je ne samo ekonomski potrebno, već je i jedini način za neophodno veliko smanjenje fiskalnog deficita - naročito u 2015. godini, jer sve druge mere daju prve opipljive rezultate tek za dve do tri godine, a neke čak i kasnije. Zbog toga bi penzije i plate u javnom sektoru trebalo odmah smanjiti za 15 odsto. Smanjivanje deficita u srednjem roku (2016. i 2017. godina) presudno će zavisiti od strukturnih reformi čiji se temelj postavlja sada. Fiskalni savet u potpunosti podržava usvajanje reformskih izmena Zakona o PIO, prve korake koji vode ka potrebnoj racionalizaciji broja zaposlenih u javnom sektoru (izmene Zakona o radu, centralni registar zaposlenih) i smanjenju sive ekonomije (promena zakonske regulative, personalna unapređenja Poreske uprave). Početak je obećavajući, ali najveći i najteži deo ovog reformskog paketa (smanjenje zaposlenosti) tek bi trebalo da se sprovede.

Deficit u 2014. godini iznosiće približno preko 2,6 mlrd evra (8,3 odsto BDP-a).

Kretanje javnih prihoda i rashoda u prvih šest meseci ukazuje na to da se neće ostvariti budžetom planirani (veliki) fiskalni deficit od oko 2,5 mlrd evra, već da će on biti još veći. U odnosu na plan, prihodi će podbaciti za oko 50 mlrd dinara, ali će se na rashodima ostvariti uštede u iznosu koji procenjujemo na oko 30 mlrd dinara. Osnovni razlozi za probijanje deficita u odnosu na plan su objektivne okolnosti promenjenog makroekonomskog okruženja (niža inflacija, recesija) zbog čega su podbacili javni prihodi, a u manjoj meri i uticaj poplava (oko 0,2 odsto BDP-a povećanje deficita). Deficit od 8,3 odsto BDP-a je najveći u Evropi (izuzev možda Ukrajine) što je dobar indikator neodrživosti fiskalne pozicije u kojoj se Srbija trenutno nalazi.

Veliki deficit je strukturni problem koji se ne može otkloniti bez snažnih mera fiskalne konsolidacije.

Ministarstvo finansija je uspelo tokom 2014. da smanji neke od najvećih fiskalnih rashoda, posebno plate, u odnosu na granice koje su bile propisane budžetom (što se u prethodnim godinama nije dešavalo). Takođe, do pada javnih prihoda je uglavnom došlo zbog objektivnih okolnosti, a ne usled loše kontrole i povećanja sive ekonomije (što je, na primer, bio slučaj u 2013. godini). Deficit je i pored toga ogroman i rastući, što znači da su fundamenti javnih finansija pogrešno postavljeni, a ne da je došlo do povećanja nediscipline u izvršenju budžeta. Problemi u javnim finansijama su strukturni, a ne operativni, jer država sistematski i duži niz godina troši čak 15-20 odsto više sredstava nego što prikuplja. To znači i da se problem velikog fiskalnog deficita neće i ne može otkloniti bez snažnih budžetskih mera i teških političkih odluka. Teze koje su iznete u javnosti: da će se sa oporavkom privredne aktivnosti rešiti problemi javnog duga i deficita; ili podvarijanta te teze: da smanjenje javnih rashoda (penzija i plata) nije svrsishodno, jer će toliko umanjiti potrošnju i poreske prihode da to neće imati nikakav uticaj na deficit - nisu utemeljene na kvantitativnim analizama i mogu da zavaravaju građane da postoji lakši put kojim se mogu izbeći nepopularne mere.

Cilj fiskalne konsolidacije je smanjenje deficita na ispod 3 odsto BDP-a u 2017. godini i zaustavljanje rasta javnog duga.

Fiskalni deficit i javni dug se ne mogu povećavati i finansirati unedogled. Srbija sa ovakvim stanjem svojih javnih finansija mora svake godine da se zaduži oko 5 mlrd evra da bi finansirala deficit i otplatila dospeli dug - i te obaveze rastu iz godine u godinu. Već sada su godišnje potrebe za zaduživanjem države veće od 15 odsto BDP-a, što je standardni prag koji ukazuje na povećan rizik nelikvidnosti. Obavljanje osnovnih funkcija države (isplata penzija, finansiranje zdravstva, prosvete, odbrane, socijalne pomoći i drugo) trenutno, dakle, dobrim delom zavisi od pozajmica međunarodnih investitora i njihovog poverenja da će Srbija u budućnosti biti u mogućnosti da im pozajmljeni novac vrati. Ukoliko javni dug neprestano raste (država se sve više i više zadužuje) i ne vidi se kredibilan plan da se situacija u dogledno vreme preokrene - investitori će u jednom trenutku prestati da pozajmljuju novac državi i doći će do krize. Zbog toga je neophodno sprovesti fiskalnu konsolidaciju kojom bi se u što kraćem vremenu (do 2017. godine) rashodi države uskladili sa njenim mogućnostima i učešće j avnog duga u BDP-u prestalo da se povećava. Fiskalni savet smatra i da je neophodno sklopiti novi aranžman sa MMF-om koji bi bio dodatna garancija investitorima da će planirana konsolidacija da se izvrši.

Fiskalnom konsolidacijom je potrebno do 2017. godine uštedeti gotovo 2 mlrd evra.

Do 2017. godine je potrebno da se fiskalni deficit smanji sa sadašnjih preko 2,6 mlrd evra (8,3 odsto BDP-a) na ispod 1 mlrd evra (3 odsto BDP-a). U tom periodu će, međutim, i neki rashodi države morati da porastu, poput plaćanja za kamate (zbog rastućeg javnog duga) i javnih investicija (koje su trenutno nedovoljne). Zbog toga će za smanjenje deficita od 1,7 mlrd evra u naredne tri godine biti neophodno da se ostvare uštede od gotovo 2 mlrd evra. Tolike uštede nije moguće ostvariti ne zadirući u ubedljivo najveće stavke javnih rashoda, penzije i plate u javnom sektoru, ali ni bez zaustavljanja ogromnih odliva koje država ima usled lošeg poslovanja državnih i javnih preduzeća.

Država trenutno troši oko milijardu evra godišnje na loše poslovanje državnih i javnih preduzeća i do 2017. godine taj trošak bi morala da smanji za 400 do 500 mln evra.

Ogromni troškovi javnih i državnih preduzeća prete da potope javne finansije Srbije, a u 2014. godini problemi se dodatno uvećavaju. Trenutno je najveći rizik da loše poslovanje najvećeg državnog preduzeća, EPS-a, postane fiskalni trošak. Ukoliko EPS ne bude u stanju da sam servisira svoje obaveze, to bi zbog veličine problema verovatno potpuno urušilo javne finansije Srbije i fiskalna konsolidacija bi onda bila nemoguća. Srbijagas i dalje generiše gubitke, jer ne naplaćuje gas koji isporučuje Azotari, Petrohemiji, Metanolsko-sirćetnom kompleksu, gradskim toplanama i mnogim drugima.

Umesto da se, kao što je najavljeno i predviđeno budžetom, sudbina Železare Smederevo reši u prvoj polovini 2014, država sada ponovo pokreće proizvodnju u tom preduzeću i povećava fiskalni trošak. Uz sve to, postoji i rizik da će još neka od državnih banaka zahtevati fiskalnu intervenciju. Problemi javnih i državnih preduzeća su politički (interesne grupe, partijsko upravljanje), ali i profesionalni (višak zaposlenih, niske cene proizvoda, niska naplata, tehnološka zaostalost, negativna selekcija unutar preduzeća i mnoge druge slabosti), što znači da se ne mogu otkloniti preko noći, a u nekim slučajevima fiskalni troškovi se verovatno i ne mogu potpuno izbeći (na primer, subvencije Železnici).

Procena Fiskalnog saveta je da bi dovođenje u red javnih i državnih preduzeća moglo do 2017. godine da obezbedi fiskalne uštede od 400 do 500 mln evra, a da su najbitnije mera za to restrukturiranje i rešavanje sudbine preduzeća kojima država izdaje garancije na zaduživanje i na druge implicitne i direktne načine pokriva njihove dugove.

Potrebno je smanjenje penzija i plata u javnom sektoru od 15 odsto već prilikom rebalansa budžeta.

Uštede na penzijama i platama su kritične za uspeh fiskalne konsolidacije, jer ne samo što daju najveće fiskalne efekte (oko 800 mln evra za smanjenje penzija i plata od 15 odsto), već su i jedina mera fiskalne konsolidacije koja svoje pune efekte ima već u 2015. godini.

Sve druge mere svoje najveće efekte ne mogu da imaju pre 2016. godine, a neke čak ni tada. Ističemo i da bi se na penzijama ostvarilo oko 70 odsto ukupnih ušteda zbog čega bilo kakva mogućnost da se ostvare neophodne uštede a da se ne smanjuju penzije - ne postoji. Korisnici minimalne penzije (i plate) bili bi, pri tome, zaštićeni i isključeni iz smanjenja. Dakle, smanjenje plata i penzija od 15 odsto je fiskalno najveća i najbrža mera, ekonomski je opravdano - jer se otklanja glavni strukturni problem javnih finansija (njihovo neodrživo učešće u BDP-u) - ali je iz ugla političke ekonomije svakako najteža od svih mera. Sve ove činjenice ukazuju da bi je trebalo sprovesti odmah - prilikom rebalansa budžeta za 2014. godinu.

U srednjem roku (2016. i 2017. godina) presudan uticaj na smanjenje deficita imaće strukturne reforme (zaposlenost i zarade u javnom sektoru, penzijska reforma, suzbijanje sive ekonomije i druge) - čiji se temelji postavljaju sada.

Strukturne reforme su treći neophodan činilac fiskalne konsolidacije jer će kroz nekoliko godina dati preostalih 700 mln evra ušteda - ukoliko se otpočnu odmah. Pojednostavljeno posmatrano, sprovođenje strukturnih reformi je drugi naziv za povećanje uređenosti države. Naime, nije opravdano: da istu penziju primaju radnici koji se penzionišu sa 60 i sa 65 godina života (sa istim godinama radnog staža), jer će je oni prvi u proseku primati 5 godina duže; da država kao poslodavac ne otpušta zaposlenog čiji je radni učinak nizak; da višestruko veće plate primaju administrativni radnici u nekoj od agencija u odnosu na one koji rade u nekom od ministarstava; da preduzeću koje plaća svoje poreske obaveze konkuriše na tržištu drugo preduzeće koje je iz tih obaveza izuzeto (ili posluje u sivoj zoni).

Premda će prvi fiskalni efekti od sprovođenja ovih reformi biti vidljivi tek kroz dve ili tri godine, sada se postavlja njihov temelj. Zbog toga je ključno da se, uz već usvojene zakone o PIO i radu (koje je Fiskalni savet podržao), do kraja godine izrade planovi racionalizacije zaposlenosti u javnom sektoru, nastavi sa efikasnim promenama zakonske regulative, reformišu Poreska uprava i inspekcijske službe i drugo. Kašnjenje bi dovelo do toga da se fiskalni deficit ne smanji dovoljno u 2016. i 2017. godini, što bi moglo ponovo zahtevati nove bolne kratkoročne mere i u tim godinama.

Privremeni negativni uticaji fiskalne konsolidacije na privredu mogu se znatno ublažiti koordinisanim merama fiskalne i monetarne politike.

Najveće prilagođavanje fiskalnog deficita od preko 3 p.p. BDP-a (sa 8,3 odsto BDP-a na 5 odsto BDP-a) desilo bi se, prema predlogu Fiskalnog saveta, u prvoj godini sprovođenja fiskalne konsolidacije, jer bi se do tada sprovele fiskalno najizdašnije mere - smanjenje penzija i plata za 15 odsto. Snažno smanjivanje deficita u prvoj godini sprovođenja fiskalne konsolidacije (front-loading) pravilo je u gotovo svim slučajevim uspešne fiskalne konsolidacije. Takvo prilagođavanje je bitno zbog kredibiliteta čitavog programa, jer sa znatno manjim deficitom čitava fiskalna konsolidacija posle toga postaje manje rizična - što će biti nagrađeno i većim poverenjem investitora.

Jedna od posledica snažnog prilagođavanja deficita u 2015. godini je, međutim, i mogući privremeni negativan uticaj na privrednu aktivnost, jer bi smanjenje fiskalnog deficita za oko 3 odsto BDP-a moglo neposredno da dovede do pada BDP-a za 1 odsto. Zbog toga bi fiskalnu konsolidaciju trebalo sprovoditi u paketu sa drugim promišljenim merama monetarne i fiskalne politike, koje bi bile usmerene na podsticaj privrednom rastu. U protivnom, ukoliko bi ekonomske politike ostale nekoordinisane, moglo bi lako da dođe do opasne kombinacije: recesije i deflacije i neuspešnog prilagođavanja.

Mere koje bi trebalo sprovoditi uz fiskalnu konsolidaciju su:

1) strukturne mere za unapređenje poslovnog ambijenta i rasta, poput već započetog unapređenja radnog zakonodavstva, Zakona o planiranju i izgradnji i drugo;

2) povećanje obima i efikasnosti javnih investicija (koje imaju mnogo veći fiskalni multiplikator od drugih vidova javne potrošnje). U ovu grupu mera spada i pojačana aktivnost na obnovi zemlje posle poplava koja bi mogla da ublaži dobar deo mogućih kratkoročnih negativnih efekata fiskalne konsolidacije na rast privrede; 3) adekvatne mere monetarne politike kojima bi se sprečilo otpočinjanje deflacije i rast nelikvidnosti u privredi. Uz to, ukoliko bi bili pažljivo dizajnirani, kratkotrajni, dobro targetirani i jeftini, fiskalni i kreditni stimulansi mogli bi da znatno pomognu da se fiskalna konsolidacije sprovede uz minimalne nepovoljne uticaje na privredu u 2015. godini.

• Smanjenje plata i penzija bez rešavanja problema javnih i državnih preduzeća je besmisleno, a rešavanje problema javnih preduzeća bez smanjenja plata i penzija nedovoljno — mora i jedno i drugo.

• Za stabilizaciju javnog duga neophodne su uštede koje odgovaraju smanjenju plata i penzija od po 15 odsto već u 2015. godini — manji rez na platama i penzijama bi zahtevao dodatne mere prilagođavanja, najverovatnije dalje povećanje poreza - ekonomski lošije rešenje.

Smanjenje plata i penzija bez rešavanje problema javnih i državnih preduzeća je besmisleno, a rešavanje problema javnih preduzeća bez smanjenja plata i penzija nedovoljno - mora i jedno i drugo. Smanjenje plata i penzija od 15 odsto i dovođenje u red javnih i državnih preduzeća zajedno rešavaju 2/3 problema u javnom finansijama i moraju se posmatrati u paketu. Ukoliko se javna i državna preduzeća ne dovedu u red, njihovo loše poslovanje će poništiti sve uštede ostvarene na drugim mestima. To se već događa tokom 2014. godine, jer su gubici i dodatni fiskalni troškovi samo dva preduzeća u državnom vlasništvu, Srbijagasa i Železare Smederevo, veći od svih ušteda koje se dobijaju uvođenjem „solidarnog poreza" i povećanjem umanjene stope PDV-a sa 8 na 10 odsto.

S druge strane, u javnosti se moglo čuti i da bi unapređenjem poslovanja javnih i državnih preduzeća smanjenje penzija i plata u javnom sektoru postalo izlišno. To nije tačno, jer samo uštede na državnim preduzećima nisu dovoljne da obezbede 1,2-1,3 mlrd evra koliko vrede u paketu sa smanjivanjem plata i penzija, već najviše 400-500 mln evra.

Izvor: Fiskalna kretanja u 2014. godini i osnovne preporuke za rebalans budžeta i srednjoročno prilagođavanje 2015 -2017, Fiskalni savet, Beograd, 31. jul 2014.

Dokumentacioni centar "Vremena"

Javni dug bi do kraja 2014. mogao dostići zabrinjavajuća 73 odsto BDP-a. U prvoj polovini 2014. godine javni dug je povećan za oko 500 mln evra. Dug Republike je tokom prvih šest meseci povećan za 520 mln evra što je rezultat divergentnih trendova - rasta direktnih i smanjivanja indirektnih obaveza. Direktne obaveze Republike porasle su za 864 mln evra, od čega 682 mln evra predstavlja porast unutrašnjeg duga, dok je 182 mln evra rast spoljnih obaveza. Osnovni uzrok snažnog rasta direktnih obaveza je pojačano zaduživanje na domaćem finansijskom tržištu. Naime, država je emitovala obveznice i trezorske zapise za čak 950 mln evra više nego što je bilo neophodno za refinansiranje dužničkih hartija od vrednosti koje su dospevale u ovom periodu. Smanjenju unutrašnjeg duga je najviše doprinelo izmirivanje obaveza po osnovu stare devizne štednje u iznosu od oko 230 mln evra. Obaveze Republike po osnovu izdatih garancija javnim preduzećima i lokalnoj vlasti su se u istom periodu smanjile za 144 mln evra. Trend razduživanja postoji i u slučaju negarantovanih dugova lokalnih jedinica vlasti i Fonda za razvoj, koji su u prvoj polovini godine smanjeni za oko 20 mln evra. Do kraja godine dug opšte države bi mogao dostići zabrinjavajuća 73 odsto BDP-a. Javni dug je na kraju 2013. godine iznosio 65,5 odsto BDP-a. Osnovne determinante koje će uticati na nivo javnog duga Republike Srbije na kraju 2014. godine su, pre svega, fiskalni deficit i stopa privrednog rasta, a zatim i kretanja realnog deviznog kursa (zbog velikog udela duga u stranim valutama od blizu 80 odsto) i državnih depozita. Prema projekcijama Fiskalnog saveta, budžetski manjak u 2014. godini će biti oko 8,3 odsto BDP-a, a privreda u blagoj recesiji sa očekivanim padom realnog BDP-a između 0,5 odsto i 1 odsto. Uz pretpostavke da se realni devizni kurs dinara u odnosu na evro neće bitno menjati (realna apresijacija bi umanjila učešće javnog duga u BDP-u a realna depresijacija povećala), kao i da će državni depoziti krajem godine biti na približno istom nivou na kojem su bili na kraju 2013. godine, javni dug će krajem 2014. godine iznositi oko 73 odsto BDP-a. Analiza potreba za finansiranjem i dodatnim zaduživanjem u drugoj polovini godine dovodi nas do sličnog zaključka. Za finansiranje deficita Republike potrebno je obezbediti još oko 1 mlrd evra, za šta je moguće iskoristiti kredit od vlade UAE u iznosu od 1 mlrd dolara uz dodatno zaduživanje na domaćem finansijskom tržištu ili kod poslovnih banaka od oko 200 mln evra. Pošto problemi u poslovanju Srbijagasa nisu rešeni u prvoj polovini godine, kako je najavljeno, ovo preduzeće nastavlja da posluje sa gubicima, pa će najverovatnije biti neophodno izdavanje nove garancije države za nabavku gasa za predstojeću grejnu sezonu u iznosu od oko 150 mln evra. Postoje indicije da bi država u nastavku godine mogla da povuče deo kredita Evropske investicione banke (Apeks kreditna linija za podršku malim i srednjim preduzećima), odnosno DPL kredita Svetske banke koji je povezan sa procesom restrukturiranja bivših društvenih preduzeća. Povlačenje ovih sredstava bi povećalo javni dug za nekoliko stotina miliona evra. Prema okvirnom planu finansiranja iz Zakona o budžetu predviđena je i emisija evroobveznica u vrednosti od oko 600 mln evra tokom 2014. godine. Imajući u vidu trenutno veoma povoljne uslove zaduživanja za zemlje u regionu, nije isključeno da se Vlada odluči na novu emisiju, iako ne postoje neposredne potrebe za finansiranjem, i tako iskoristi niske kamatne stope na međunarodnom tržištu. Naime, razlika između cene zaduživanja Srbije je, u poređenju sa najrazvijenijim zemljama poput SAD ili Nemačke, u poslednjih godinu dana smanjena za oko 2 procentna poena, uprkos pogoršanju domaćih makro-fiskalnih tokova. Na taj način, dug opšte države bi dostigao iznos od oko 23 mlrd evra, što je približno 73 odsto BDP-a. Moguće je da neke od mogućnosti za zaduživanje neće biti iskorišćene, kao i da Vlada za finansiranje dela tekućih obaveza koristi sredstva deponovana na svojim računima. U tom slučaju bi porast javnog duga bio nešto manji, ali će na kraju godine svakako biti iznad 70 odsto BDP-a. Međutim, u takvom scenariju bi postojala potreba za većim zaduživanjem već početkom sledeće godine, tako da će predviđeni rast javnog duga samo biti odložen za nekoliko meseci.