VREME 1277, 24. jun 2015. / VREME
Dobro upravljanje u Srbiji:
Zaglavljeni između potreba i mogućnosti
"Ovo je vreme u kojem se snaga nacionalnih i međunarodnih institucija nalazi na ozbiljnom testu. Ako globalna zajednica ne ostvaruje nacionalno i međunarodno vođstvo u službi ljudi u svetu, rizikujemo dalju fragmentaciju, nekažnjavanje i razdor, čime ugrožavamo i samu planetu i budućnost mira, održivog razvoja i poštovanja ljudskih prava. Jednostavno rečeno, pred ovom generacijom stoji obaveza transformisanja naših društava", Ban-Ki Mun, generalni sekretar Ujedinjenih nacija
|
Da bi se građanima približio pojam dobrog upravljanja, samim tim i značaj za njih lično, potrebno je mnogo prostora. Upravo zato, nedeljnik "Vreme" organizovao je 22. maja tribinu "Dobro upravljanje kao garancija ljudskih prava za sve građane". Na njoj su učestvovali Irena Vojačkova Solorano iz Kancelarije UN u Beogradu, Željko Ožegović, državni sekretar u Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Predrag Dejanović iz Odeljenja za demokratizaciju Misije OEBS-a u Srbiji, Nikola Kovačević iz Beogradskog centra za ljudska prava, Milena Lazarević iz Centra za evropske politike, Maja Stojanović iz Građanskih inicijativa, Dragan Mladenović iz Programa "Evropski progres", Slađana Kočević iz Optimus centra i Jovan Miljković iz Nacionalne alijanse za lokalni ekonomski razvoj (NALED).
ŠTA JE, DAKLE, DOBRO UPRAVLJANJE?: Prema definiciji Programa "Evropski progres", ovaj izraz se koristi za opis postupaka odlučivanja. Ne odnosi se na samo donošenje "ispravnih" odluka već na proces, najbolji mogući niz postupaka za donošenje tih odluka. Dobri postupci odlučivanja, a time i dobro upravljanje, pozitivno utiču na lokalne vlasti. Ovi postupci prvenstveno za posledicu imaju primenu participatorne politike i prakse, a istovremeno dovode do sveopšte promene u načinu razmišljanja o tome kako lokalne vlasti ispunjavaju svoje obaveze i na koji način odgovaraju na potrebe građana. Dobro upravljanje obuhvata pet osnovnih načela – odgovornost, transparentnost, društveno uključivanje, efikasnost i nediskriminaciju.
Da bi se postigli elementarni standardi dobrog upravljanja, potrebno je jačanje znanja i veština lokalnih samouprava u oblasti razvoja planova kapitalnih investicija, priprema za višegodišnji budžetski ciklus i povećanja izvornih prihoda putem poboljšanja evidencije poreskih obveznika. Potreban je još i razvoj lokalnih mehanizama za rodnu ravnopravnost, kako institucionalno tako i jačanjem njihovih kapaciteta. Između ostalih aktivnosti, radi se na promovisanju rodno osetljivog budžetiranja i finansiranju projekata preduzetnica. Organizacije u Srbiji rade i na podsticanju partnerstva između lokalnih samouprava i lokalnih organizacija građanskog društva i podržavaju njihov rad na unapređenju politike društvenog uključivanja i zapošljavanja najranjivijih i marginalizovanih stanovnika.
Jedna od organizacija koje se ovime u Srbiji bave jeste Program Evropski progres, koji predstavlja najveći razvojni program u Srbiji. Usredsređen je na određeno područje, a ima za cilj da podrži održivi razvoj 34 lokalne samouprave na jugoistoku i jugozapadu zemlje. Sredstva potrebna za ostvarivanje utvrđenih ciljeva obezbeđuju dva velika donatora – Evropska unija i Vlada Švajcarske – zajedno sa Vladom Srbije.
U okviru Evropskog progresa, korisnicima se pruža finansijska, tehnička i savetodavna podrška. Program sprovode Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne usluge (UNOPS) i Sektor za ugovaranje i finansiranje programa iz sredstava Evropske unije (CFCU) pri Ministarstvu finansija.
Optimus centar za dobro upravljanje je organizacija osnovana sa ciljem da doprinese poboljšanju investicione klime i poslovnog okruženja u Srbiji i Zapadnom Balkanu. Stručnjaci Optimusa imaju značajno iskustvo, sveobuhvatno znanje i dostignuća u oblasti regulatorne reforme, pružanja usluga u javnom sektoru i u ostalim segmentima unapređenja javne uprave na republičkom i lokalnom nivou. Njihovi ciljevi su povećanje investicija i unapređenje efikasnosti javne administracije, a glavna sfera interesovanja je analiza propisa u cilju neophodnih promena pravnog okvira radi stvaranja boljeg poslovnog okruženja. Posebna pažnja se poklanja podršci poslovnim organizacijama i sektoru malih i srednjih preduzeća. "Čvrsto verujemo da su kvalitetni propisi neophodan okvir za zdravo poslovanje. Ipak, pokazalo se da je postojanje previše propisa opasno i da dovodi u rizik investicione planove i inicijative. Stoga je naš cilj smanjenje administrativnih opterećenja i stvaranje i primena boljih regulatornih mehanizama", kažu u Optimus centru.
Beogradski centar za ljudska prava osnovan je 1995. Među mnogobrojnim projektima Centra nalazi se i pružanje besplatne pravne pomoći tražiocima azila i izbeglicama u Srbiji. Unapređenje znanja u oblasti ljudskih prava i humanitarnog prava, razvoj demokratije, uspostavljanje pravne države i građanskog društva u Srbiji i u ostalim državama nastalim na prelazu iz autokratije u demokratiju osnovni su ciljevi Beogradskog centra. Centar je tokom decenija svoga postojanja nastojao da podigne svest građana o značaju i dometima ideje ljudskih prava i individualnih sloboda i stvori klimu za njihovo puno uvažavanje.
NALED je jedina poslovna asocijacija koja u svom članstvu okuplja predstavnike sva tri sektora društva – kompanije, opštine i NVO, koji zajedno rade na poboljšanju uslova za lokalni ekonomski razvoj i poslovanje u Srbiji. Jedinstvenost NALED-a ne ogleda se samo u raznovrsnoj strukturi članova, već i u činjenici da je, osim članskog udruženja, NALED i organizacija civilnog društva (NVO). NALED je ključni sagovornik Vlade i parlamenta u definisanju regulatornih prioriteta i zakonskih rešenja od značaja za privredu, daje nezavisnu ocenu rada državnih institucija i izveštava javnost i Evropsku komisiju o statusu reformi u Srbiji. Članovi NALED-a se zalažu za efikasnu državu, smanjenje birokratije i parafiskalnog opterećenja privrede, fer konkurenciju, uvođenje standarda povoljnog poslovnog okruženja u rad lokalnih samouprava i državnih institucija u cilju podsticanja ekonomskog razvoja Srbije.
Centar za evropske politike (CEP) je nezavisna, nevladina, neprofitna think-tank organizacija koju je osnovala grupa stručnjaka u oblasti evropskog prava, ekonomije i javne uprave, sa zajedničkim ciljem da doprinesu unapređenju okruženja za kreiranje javnih politika u Srbiji, tako što će ga učiniti transparentnijim i inkluzivnijim, zasnovanim na činjenicama i suštinski orijentisanim ka EU. U ispunjenju svoje misije, CEP nastoji da održi ravnotežu između uloge Vladinog partnera na putu pristupanja u EU i pažljivog kontrolora Vladinih aktivnosti i planova. Dosadašnji partneri CEP-a bili su: Državna revizorska institucija, Ministarstvo trgovine i telekomunikacija, Delegacija Evropske unije u Republici Srbiji, Tim Vlade Srbije za socijalnu inkluziju i smanjenje siromaštva, Kancelarija za ljudska i manjinska prava, Kancelarija za evropske integracije, Nacionalna organizacija potrošača Srbije, USAID, Evropski fond za Balkan, i mnogi drugi.
Građanske inicijative (GI) su udruženje građana za demokratiju i građansko obrazovanje koje već 18 godina radi na ostvarenju sledeće vizije i misije:
Vizija je društvo jednakih i aktivnih građana koji odlučuju o svojim životima u demokratskoj, pravnoj državi, uz puno poštovanje ljudskih prava.
Vrednosti GI su jednakost i jednake mogućnosti, deljenje s drugima, posvećenost, tolerantnost, solidarnost, briga o ljudima, stvaranje veza i partnerskih odnosa s drugima, bez nametanja, kao i trajno obrazovanje za sve. Ljudi su najveća vrednost i resurs naše organizacije. Misija GI je jačanje građanskog društva putem obrazovanja, promovisanja demokratije i podrške aktivnom građanstvu. Strategija GI je da je samo uklanjanjem regionalnih, nacionalnih, etničkih, verskih, rodnih i socijalnih barijera moguće izgraditi jači, efikasniji i potencijalno održiviji civilni sektor, samim tim doprineti razvoju društva uopšte.
Priredila: Jovana Gligorijević
Izneti stavovi pripadaju isključivo autorima i ne moraju predstavljati zvaničan stav Fondacije za otvoreno društvo.
Dobra uprava je temelj uspešne države Dobra uprava znači, pre svega, upravu koja postupa po zakonima, koja je nezavisna, nepristrasna, otvorena prema građanima, efikasna. Moram da kažem da građani u današnje vreme, pa i međunarodne institucije, žele da se pozabave dobrom upravom, koja u suštini jeste način da se prevaziđu brojni problemi. Dobra uprava je, po meni, temelj uređenosti jedne države i jednog društva. U Srbiji, nemamo ministarstvo kvaliteta ili agenciju koja se bavi time. Ali, imamo skup nekih pravila i načela koja se nalaze u raznim zakonima. U suštini, očekivanja građana su da svaki državni organ, bez obzira na ono što piše u tim zakonima, postupa po tim zakonima, odnosno da se bavi kvalitetom usluga u svom sektoru koji treba da isporuči građanima. Ranije je bio uvrežen termin birokratizacije državnog aparata, koji je dobio potpuno negativnu konotaciju. U percepciji građana stvorena je slika da imamo ogroman državni aparat koji ne radi u korist građana, koji je protiv građana. Birokratija u suštini znači hijerarhiju, znači red i disciplinu. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu radilo je razne analize koje su nam pokazale koliko zaista ljudi radi u državnoj upravi. Da, ima viška zaposlenih u pojedinim segmentima, ali broj zaposlenih u državnoj upravi nije veliki u odnosu na druge zemlje u Evropi i u svetu. U svega nekoliko zemalja broj zaposlenih u državnoj upravi manji je u odnosu na stanovnika te države. Mi smo radili određene funkcionalne analize sa Evropskom unijom, a sada to radimo sa Svetskom bankom, jer želimo da se u svakom segmentu upoznamo i sa strukturom samog sektora, ali i sa svakim radnim mestom, da vidimo da li je ono potrebno, da li je svrsishodno, da li su dobro raspoređeni ljudi unutar određenih sektora, da li nam fali određeni kadar, kako bismo napredovali ka toj dobroj upravi o kojoj pričamo, jer upravo mislim da su tu najveće mane koje karakterišu našu državnu upravu. Građani sa pravom to očekuju: oni žele ne samo efikasnu i otvorenu javnu upravu, odnosno državnu upravu, žele da jednostavno ona bude okrenuta ka njima, da bude zaista pravi servis građana. Reč je o dugotrajnom procesu: kako da to uradimo, kako da državu približimo građanima, kako da razbijemo taj strah od čuvenog državnog službenika i strah od šaltera kako da službenici shvate da su u službi samih građana, da su građani ti koji njih plaćaju, da su oni njihovi poslodavci i da jednostavno oni moraju da budu njima na usluzi.
Muke sa rečima Međunarodne institucije za razvoj imaju potrebu da koriste što manje reči da opišu što složenije fenomene i probleme sa kojima se suočavaju ili kojima se bave. To zaista ima neko svoje opravdanje, ali s druge strane otvara veliki problem za naučnu i stručnu javnost, pa i praksu kada treba neke pojmove i neke izraze, reči, objasniti. Kada govorimo o dobrom upravljanju, potrebno je da zađemo dublje iza tih sintagmi i da se pozabavimo suštinskim pitanjima. Primera radi, pitanje rada lokalne samouprave. Što se tiče pitanja kako dobro upravljanje pospešuje rad lokalne samouprave, za mene je mnogo važnije pitanje, u stvari, kakve lokalne samouprave u Srbiji želimo da imamo. Dakle, koji su to kriterijumi osnivanja i teritorijalne decentralizacije, imajući u vidu razne okolnosti i činjenice na terenu, od stanovništva, ekonomske, socijalne, demografske situacije i drugih aspekata. Onda slede pitanja obima, odnosno opsega decentralizacije, pitanje da li želimo da imamo jednostepenu, kao sada, ili višestepenu lokalnu samoupravu. To su suštinska pitanja, pitanja ciljeva. Uzmimo i primer nezavisnih državnih institucija. Postavlja se pitanje njihovog pravog položaja u sistemu i, po mom mišljenu, suštinsko pitanje je pitanje odnosa prema Narodnoj skupštini. Osim toga, nije dobro smeštati sve nezavisne institucije u istu kategoriju. Zaštitnik građana je tipična ombudsmanska institucija. Druge institucije, poput poverenika za zaštitu podataka i pristup informacijama, državna revizorska institucija i slično, imaju druge nadležnosti. Poverenik vrši institucionalnu kontrolu itd. Znači, i oni imaju određene nadležnosti u svom delokrugu poslova koji imaju ombudsmanska svojstva. Ali, oni opet imaju neku drugu ulogu. I njihova uloga jeste ono što potpada pod "dobru upravu", recimo, doprinos transparentnosti itd. |
Na nivou Evropske unije, principi, načela i vrednosti koji su karakteristični za dobru vladavinu, utkani su u srž samih osnivačkih ugovora. Član 2 Ugovora o Evropskoj uniji kaže da je Unija zasnovana na poštovanju ljudskog dostojanstva, slobode, demokratije, jednakosti, na vladavinu prava, poštovanju ljudskih prava, uključujući i prava osoba koje pripadaju manjinama. Ova prava zajednička su svim državama članicama, u društvu u kome preovlađuju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost između žena i muškaraca. U suštini, svi ovi koncepti i sve ove vrednosti koje se ovde pominju mogu da se izvedu iz principa koji su karakteristični za dobru vladavinu. Suština tog termina će se razlikovati malo i u zavisnosti od toga sa kojom međunarodnom institucijom pričate, pa kad pričate sa MMF-om, oni dosta potenciraju i reforme javnih finansija, ekonomsko upravljanje, ekonomsku vladavinu itd. Proces evropske integracije jedne države u Evropsku uniju u suštini kao svoj temelj ima izgradnju države koja će biti zasnovana na upravo ovim načelima dobre vladavine. I ono što je bitno za Srbiju kao buduću državu-članicu Evropske unije jeste da prema osnivačkim ugovorima jedna država koja naruši ova osnovna prava i može da bude tužena pred Evropskim sudom pravde i njoj mogu biti čak suspendovana prava koja proizilaze iz članstva. Naravno, ovo se u istoriji nikada stvarno nije desilo. Postojalo je nekoliko slučajeva kada su države u kojima se, da kažemo, smatralo da su narušena određena načela dobre vladavine i neke od tih osnovnih vrednosti na kojima počiva Evropska unija, došle pod veliki pritisak od strane svojih koleginica, drugih država-članica.
Ono što mislim da može da se vidi iz ovog našeg razgovora, i što je možda jedna od kritika koje se često postavljaju dobroj vladavini kao konceptu, jeste da je ona veoma široka i veoma prilagodljiva ličnom iskustvu, ličnim potrebama i željama svakoga onog ko o njima priča. Zato bi bilo dobro da se i dobra vladavina i u tom kontekstu novih postmilenijumskih ciljeva, ipak, kako-tako konkretizuje. Mislim da bi trebalo da postoji neko usmerenje tog cilja koje bi pomoglo. Svi mi znamo o čemu se priča kada se govori o dobroj vladavini. Svakako da dobra vladavina neće moći da znači isto za nerazvijene zemlje, zemlje u razvoju i razvijene zemlje.
Dobra uprava je nešto što se tiče svakog segmenta našeg društva i utiče na svakodnevni život građana. Tu građani mogu da se susretnu sa svim vrstama problema i sa načinom rešavanja tih problema. Dobra uprava stvarno zadire u različite segmente društva i zato je ključna. Slažem se da je dostizanje dobre uprave trajan proces, ali ključno je definisati korake u tom procesu. Treba težiti tome da u nekom trenutku kažemo: sad smo dostigli osnovne standarde dobre uprave, ali treba dalje da radimo na njenom unapređenju. Dobra uprava, kao i vladavina prava, nikad ne staje. Ukoliko prestanete da ispunjavate zakone, ne možete govoriti više o vladavini prava i slično je i za dobru upravu. Neophodno je da naša država uskladi sva dokumenta koja se tiču razvoja ove zemlje. Mi imamo u ovom trenutku više od 80 strateških planova u različitim segmentima i svaki od njih se tiče slobodne uprave. Ali oni nisu međusobno koordinisani. Imamo nekoliko zakona koji definišu javni interes, Zakon o medijima, Zakon o udruženjima ili Zakon o lutriji... U svakom od njih javni interes je definisan drugačije. Mi govorimo o javnom interesu, a ne znamo šta to znači. Moramo da radimo na tome da postavimo dobru bazu da bismo uopšte mogli da krenemo da se bavimo dobrom upravom. Ukoliko krećemo sa različitih strana, različitim tempom, na različite načine, nećemo stići daleko.
Mislim da su nezavisne institucije i nezavisnost i sloboda nezavisnih institucija ključne, a posebno bih istakla nezavisnost ombudsmana, tj. zaštitnika građana, jer je on ustavna kategorija. To su ključni segmenti na kojima se vidi naše naše strateško opredeljenje da se bavimo i dobrom upravom i nezavisnošću institucija. Mislim da je ključno pokazati da mi možemo da se bavimo dobrom upravom, da možemo da sledimo preporuke i zaštitnika građana i ostalih nezavisnih institucija i da su ovo teme na kojima, u stvari, vidimo koliko smo daleko odmakli, a koliko stojimo u mestu.
Postoji pet osnovnih principa dobrog upravljanja: jedan je odgovornost nosilaca vlasti za svoje delovanje, drugi je transparentnost koja je kod nas na svim nivoima i u svim strukturama relativno ostvarena. U većoj meri mislim da procesi nisu dovoljno transparentni. Treća je participacija, odnosno princip konsultacija sektora na koje će se odnositi ili propisi ili akti vlasti. Taj princip je slabo ostvaren, još je u začetku. Međutim, i zbog problema koji postoje i sa strane ne samo nosilaca javne vlasti i državne vlasti, a i onih na koje se odnose, znači na građane i privredu, proces konsultacija je kod nas još dosta siromašan, najblaže rečeno, i veoma je teško uspostaviti proces konsultacija. Mi smo upravo kroz regulatornu reformu uvodili principe dobrog upravljanja u okviru projekta Unapređenje poslovnog okruženja na lokalnom nivou, koji su sprovodili Stalna konferencija gradova i opština i Optimus. Na koje smo prepreke nailazili? Upravo u ovom delu koji se tiče participacije i transparentnosti.
Važna su još dva principa: efikasnost i odsustvo diskriminacije. Zajedno, svi ovi principi definitivno dovode do ostvarenja bilo kog od ciljeva dobrog upravljanja. I meni je strašno drago što će princip dobrog upravljanja ući u milenijumske ciljeve UN posle 2015. zato što on doprinosi opštoj reformi čitavog društva, defakto.
Prvo treba da odredimo model koji želimo da sledimo, pa da vidimo kako možemo da ga unapredimo, gde su problemi i kako oni da se reše. U svom radu vrlo često imam dodir sa organima uprave, zato što je moj zadatak, na primer, da zastupam tražioca u azilu u postupku azila. To je upravni postupak. Zastupao sam osuđena i pritvorena lica takođe pred organima Uprave za izvršenje krivičnih sankcija. Jedan od osnovnih problema, a koji se odnosio, na primer, na ostvarivanje i zaštitu ove dve ranjive kategorije, sastoji se od dva principa: princip profesionalizacije i transparentnosti. Ako organ uprave u sebi ne sadrži kadrove koji ispunjavaju određene kriterijume, a to su kriterijumi da su kvalifikovani za posao koji rade, tu cela priča o dobroj upravi pada u vodu. Nama u organima uprave nedostaje profesionalizacija. Ljudi kroz koje se manifestuje volja upravnih organa ne poznaju fundamentalne standarde koji su kako međunarodni tako i unutrašnji, a brojni međunarodni standardi su našli mesto i u našem unutrašnjem pravu. Njihovo suštinsko nerazumevanje dovodi do toga da oni ne mogu da se implementiraju. Kada bi se samo profesionalnost podigla na odgovarajući nivo, mislim da bi se i kvalitet rada svakog organa uprave poboljšao i onda bi se, na primer, unutar tih organa uprave na određeno mesto dolazilo po sistemu zasluge, a ne po sistemu političkog ili bilo kakvih drugih kriterijuma, koji su po nama neprihvatljivi.
Drugi deo, koji je meni izuzetno važan, a koji svaki organ uprave treba da ima, jeste transparentnost organa uprave, transparentnost generalno svih državnih organa, ali posebno organa uprave. Kada imate transparentan organ, on vam samoinicijativno stavlja na uvid rezultate svoga posla. Nama onda ne treba poverenik za informacije od javnog značaja. Znači, transparentnost koja mora da bude samoinicijativna, a ne to da bude borba između nekoga ko želi da dođe do neke informacije i nekog ko tu informaciju poseduje. Ono što je Beogradski centar za ljudska prava svaki put u svom Godišnjem izveštaju o stanju ljudskih prava svaki put govorio jeste da mora da se izvrši departizacija organa uprave. Mi imamo službenike državne uprave, da li ih je mnogo ili nije, nebitno je – ne govorim o kvantitetu, govorim o kvalitetu. To su ljudi koji često ne poznaju čak ni zakone koje sami treba da primene, a da ne govorimo o nekim međunarodnom standardima.
NALED je pokrenuo jednu veliku aktivnost koja se zove stratifikacija opština sa povoljnim poslovnim okruženjem. U jednom kompleksnom procesu kroz koji opštine prolaze, proverava se kako se organizuju i proveravaju aktivnosti koje one sprovode, proveravaju se manje-više svi principi dobrog upravljanja koji su propisani kroz direktive i kroz preporuke Evropske unije i Evropske komisije. U nekoj konačnici – kroz primenu dobrih praksi, što iz Srbije, što iz lokala – kada opština prođe ovaj proces, kada se stratifikuje kao opština sa povoljnim poslovnim okruženjem, može da kaže, prikaže i dokaže da zapravo radi sve što je u njenoj moći da onaj ko na tu opštinu gleda kao na potencijalnu investicionu destinaciju konstatuje: da, ovo je dobro mesto za moju investiciju, ja ne rizikujem mnogo ukoliko svoj novac uložim ovde, u ovu opštinu, u ovu lokalnu samoupravu. Ono što se kroz standard propisuje, što NALED zagovara u velikoj meri, jeste da se kroz sve aktivnosti lokalnih samouprava zapravo primenjuju principi dobrog upravljanja, da se u najvećoj mogućoj meri kontaktiraju, angažuju, uvedu privrednici, privredni saveti, organizacije civilnog društva u sve one procese koji zahtevaju neko strateško odlučivanje i da postoje institucije koje će preživeti i kada se lokalna vlast promeni: to su kancelarije za lokalni ekonomski razvoj, privredni saveti, to su ljudi koji su profesionalnci koji rade u lokalnim samoupravama. |
