Zakon o oglašavanju:
Još jedna propuštena prilika

Šta donosi novi Zakon o oglašavanju, da li je uređena oblast političkog oglašavanja, kako je izgledao Nacrt, a kakav će zakon biti izglasan

Rano popodne u utorak, 26. januara, u Skupštini Srbije završena je rasprava o amandmanima na predlog Zakona o oglašavanju i ostalo je još samo da ga poslanici izglasaju u narednom danu za glasanje, koji još uvek nije određen. Ovaj zakon imao je čudnovatu istoriju nastajanja sa, u suštini, dve suprotstavljene težnje koje su ga oblikovale od poslednjeg tromesečja 2014. do danas – jedna je nameravala da novi zakon bude isključivo vezan za trgovinu, a druga da on "pokrije" sve vrste oglašavanja. U novi Zakon o oglašavanju ušle su odredbe koje su ovaj propis osavremenile i uskladile sa realnim stanjem na medijskom tržištu i postojanjem novih medija. Ubačene su odredbe o obmanjujućem i prikrivenom oglašavanju, detaljno su obrađene odredbe koje se odnose na decu i maloletnike, ubačene su odredbe o internet oglašavanju, o kojima nije bilo reči u još uvek aktuelnom Zakonu, a liberalizovane su i odredbe o oglašavanju alkoholnih pića, naročito u štampanim medijima. Ipak, deluje da je onaj sukob suprotstavljenih težnji ostao nerešen, a pitanje koje se postavljalo bilo je: hoće li, napokon, ovaj zakon urediti i polje oglašavanja državnih organa, organizacija i političkih stranaka?

DRŽAVNO I POLITIČKO PROVLAČENJE: Prethodni Zakon o oglašavanju, koji je stupio na snagu 2005, imao je dva člana koja su se bavila ovim pitanjem – član 86 govorio je o oglašavanju "državnih organa i organizacija i drugih organa i organizacija", a član 87 o oglašavanju političkih organizacija i oglašavanju na glasačkom mestu, ali ovlaš, tek toliko da spomenu da i ovakve vrste oglašavanja postoje. Ove odredbe su ujedno bile potpuno obesmišljene i izostankom bilo kakve vrste sankcija za njihovo kršenje.

Nacrt novog Zakona o oglašavanju, koji je bio završen početkom 2015. i koji je izazvao dosta polemike u javnosti, i sam je bio ambivalentan po ovom pitanju. Naime, u Ministarstvu trgovine, turizma i telekomunikacija, nadležnom za ovaj zakon, zauzeli su stanovište da političko oglašavanje nema nikakve veze sa zakonom koji je nastajao. "Oglašivač je lice koje se oglašava, a koje ima svojstvo trgovca u skladu sa propisima koji uređuju trgovinu", dok je oglašavanje "predstavljanje u bilo kom obliku u vezi sa trgovinom, odnosno profesionalnom ili poslovnom delatnošću, radi podsticanja prodaje robe i usluga, nepokretnosti, prava i obaveza" (kurzivi R.M., kako u ovom pasusu tako i u ostatku teksta). Dakle, oglašavanje je, po ovom nacrtu, bilo vezano za trgovinu i samo za trgovinu: samo u vezi sa trgovinom se može nešto oglašavati, i to može da čini samo trgovac – nešto dalje, izričito se govorilo da se odredbe zakona neće primenjivati "na aktivnosti koje nemaju svojstvo oglašavanja", uključujući tu i oglašavanje koje dolazi od državnih organa i političkih organizacija.

Ovakvo gledište je u stručnoj javnosti ocenjeno kao problematično i veoma usko u odnosu na važeći zakon iz 2005, koji je oglašavanje definisao kao "obaveštavanje preko oglasnog sredstva kojim se preporučuje oglašivač, njegova aktivnost, proizvod, usluga ili druga preporuka", a oglašivač je bio "pravno lice, preduzetnik ili fizičko lice čije poslovno ime, ličnost, aktivnost, proizvod ili uslugu preporučuje oglasna poruka". Tako je organizacija Transparentnost Srbija (TS) u februaru 2015. iznela svoje kritike na nacrt novog zakona ističući da bi ovako skrojen Zakon o oglašavanju zapravo nosio netačan naziv: "Ukoliko Ministarstvo smatra da bi samo komercijalno oglašavanje trebalo urediti ovim zakonom, onda bi trebalo izmeniti i sam naziv Zakona koji je na raspravi, na primer ‘Zakon o trgovinskom i poslovnom oglašavanju’ ili nešto tome slično. Tako bi postalo od početka vidljivo da nisu svi oblici oglašavanja uređeni, i da je potrebna dodatna intervencija zakonodavca", saopštio je TS, dodajući, između ostalog, da bi izuzimanje drugih vidova oglašavanja iz zakona značilo da je u ovim, izuzetim slučajevima, zapravo dozvoljeno ono što se Zakonom o oglašavanju zabranjuje, poput izazivanja mržnje, netolerancije ili podsticanja diskriminacije.

Iz Asocijacije nezavisnih elektronskih medija (ANEM) takođe je došao poduži spisak zamerki na nacrt zakona. ANEM je, između ostalog, upozoravao i na netransparentnost oglašavanja koje potiče iz javnih sredstava i "neopravdano favorizovanje ‘podobnih medija’ koje vodi ka posrednom ugrožavanju medijskih sloboda". Oglašavanje entiteta u javnom vlasništvu, pisao je tada ANEM, nosi opasnost "potencijalne diskriminacije prenosilaca oglasne poruke (medija) preko favorizovanja određenih podobnih prenosilaca i izbora isključivog reklamiranja u takvim prenosiocima. Ovaj problem sa jedne strane dotiče oglašavanje, a sa druge i medijske zakone. Budući da medijski zakoni ne predviđaju zaštitne mehanizme vezane za oglašavanje javnih entiteta, smatramo da to mora biti predmet regulacije ovog zakona." Takođe, postojala su i mišljenja da bi ovako sročen zakon mogao da bude poguban upravo po oblast koju je sebi odredio (trgovačko oglašavanje). Zahvaljujući tome što bi ostale vrste oglašavanja bile nepomenute, pa time i neuređene, ukazivano je na opasnost da se trgovačko oglašavanje prosto preseli u ovu sivu zonu – da se oglašavanje poveri ne-trgovcima, koje zakon ne dotiče, pa ih time i ne obavezuje na poštovanje bilo kakvih svojih odredbi.

Ipak – i ovde dolazimo do pomenute ambivalentnosti nacrta Zakona o oglašavanju – nacrt je ipak "provukao" i oglašavanje državnih organa i političkih organizacija, i to na prilično nekonvencionalan način: u prelaznim i završnim odredbama predvideo je da početkom primene novog prestaje da važi stari Zakon o oglašavanju (onaj iz 2005) – osim pomenutih članova 86 i 87. Na ovaj način htelo se reći da se prepoznaje postojanje i drugih vrsta oglašavanja, ali da ona nisu predmet Zakona o oglašavanju, te da bi tu oblast trebalo posebno urediti. Naravno, kada se pogleda sadržaj predloženog nacrta, postaje jasno zašto su njegove odredbe nespojive sa političarima i političkim oglašavanjem. Na primer, koja bi to politička stranka "preživela" član 11 i novounete odredbe o obmanjujućem oglašavanju, kojima se izričito zabranjuje svako oglašavanje koje na bilo koji način "obmanjuje ili je verovatno da će obmanuti primaoce oglasne poruke, koje zbog takve obmanjujuće prirode može da utiče na njihovo ekonomsko ponašanje ili koje zbog toga škodi ili je verovatno da će naškoditi konkurentu oglašivača"?

BEZ UREĐENJA DRŽAVNOG I POLITIČKOG OGLAŠAVANJA: Šta čeka Srbiju u novoj izbornoj kampanji

OD NACRTA DO PREDLOGA: Kako god, ovakav nacrt Zakona o oglašavanju otišao je put Evropske komisije na ocenu i procenu o usaglašenosti sa propisima EU, pa se vratio, i u novembru 2015. završio u Skupštini Srbije kao predlog Zakona o oglašavanju. Taj predlog je i dalje opstajao u tezi da je oglašivač lice "koje ima svojstvo trgovca u skladu sa propisima koji uređuju trgovinu ili radi u ime i za račun trgovca", dok se kod definisanja pojma "oglašavanje" odustalo od eksplicitnog navođenja reči "trgovina", pa je predlog oglašavanje video kao "predstavljanje u bilo kom obliku u vezi sa poslovanjem odnosno profesionalnom ili poslovnom delatnošću, radi podsticanja prodaje robe i usluga, prodaje nepokretnosti, kao i prenosa prava i obaveza". Međutim, u članu 7 predloga zakona, koji govori o tome šta je zabranjeno oglašavati, izričito je stajalo: "Zabranjeno je oglašavanje koje vrše lica koja nemaju svojstvo trgovca u skladu sa propisima koji uređuju trgovinu." Dakle, predlog zakona koji je došao u Skupštinu suštinski se nije mnogo razlikovao od nacrta u pogledu toga šta je zapravo oglašavanje, i taksativno je nabrajao na šta se odredbe zakona ne primenjuju: na "objavljivanje poruka lične prirode, odnosno druge oglase fizičkih lica koji nisu vezani za njihovu poslovnu niti profesionalnu delatnost; na javno obaveštavanje koje vrše državni organi, odnosno drugi nosioci javnih vlasti, izborne kampanje i druge promotivne aktivnosti političkih organizacija; na javno obaveštavanje koje vrše udruženja, sindikati i druga pravna lica, u sklopu delatnosti koja se ne odnosi na prodaju robe i usluga", te na "informisanje javnosti o aktivnostima društveno odgovornog ponašanja, osim ako se u toj aktivnosti stiču elementi sponzorstva u smislu ovog zakona" (član 3).

Ponovo je reagovala Transparentnost Srbija, ističući da "problemi u vezi sa političkim i drugim skrivenim uticajima na medije ne mogu biti valjano rešeni, dok državno i političko oglašavanje u medijima ne bude uređeno na dosledan i sveobuhvatan način. (...) Ovi problemi nisu rešeni donošenjem i izmenama propisa u poslednje četiri godine, a rešenje ne donosi ni predlog Zakona o oglašavanju koji je upućen u skupštinsku proceduru. Pozitivno zakonodavstvo nije dosledno kada je reč o državnom i političkom oglašavanju, zato što jedna pravila važe za oglašavanje na elektronskim medijima, a druga za štampane medije, a ni ta pravila se ne primenjuju uvek. Pored toga, nema ni jasnih merila za ocenu svrsishodnosti oglašavanja javnog sektora", pisao je TS, zaključujući da "nažalost, aktuelni predlog zakona uopšte ne uređuje pitanje oglašavanja državnih organa i političkih stranaka". Uzgred, TS je u svom saopštenju pomenuo i Savet za borbu protiv korupcije i njihov izveštaj o uticajima na medije kroz oglašavanje državnih organa iz 2011. Par dana pre Nove godine, Savet je objavio novi izveštaj, za period 2011–2014, sa nekim zbilja spektakularnim "kombinacijama" koje su pravljene u te četiri godine. Podsetimo, Savet je obznanio da je posmatrani uzorak institucija javnog sektora za oglašavanje tokom četiri godine potrošio više od 60 miliona evra, a da je procena Saveta da je ukupna brojka potrošena za oglašavanje veća od 840 miliona, ili više od 210 miliona evra godišnje.

PREOKRET: Ipak, negde u periodu između novembra, kada je predlog Zakona stigao u Skupštinu Srbije, i 26. januara, kada je završena skupštinska rasprava po amandmanima, došlo je do svojevrsnog obrta kojim je dobrim delom promenjena suština Zakona o oglašavanju. Naime, 18. januara je u Skupštini održan sastanak Ekonomskog kokusa, na kome je Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj (NALED), zajedno sa svojim članovima i predstavnicima radne grupe koja je učestvovala u pravljenju zakona, podnela više od 30 amandmana. Među njima se nalazilo 11 amandmana kojima se pravila jasna razlika između "dece" i "maloletnika", ali i amandman koji potpuno menja smisao pomenutog člana 3, o tome na šta se ne primenjuju odredbe Zakona. Jednostavno je izbrisana reč "ne", pa je u tekstu zakona ostalo da se odredbe ovog zakona "primenjuju i na aktivnosti koje nisu oglašavanje u smislu ovog zakona".

"Generalno, od početka je naš stav bio da ono što rade državni organi nije oglašavanje u ovom smislu", kaže za "Vreme" Dušica Đorđević, samostalni savetnik u Ministarstvu trgovine, turizma i telekomunikacija. "Međutim, javila se Transparentnost Srbija sa svojim komentarima, pa Savet za borbu protiv korupcije, pa razne agencije... Mi smo sve vreme objašnjavali da ovaj zakon uređuje sadržinu oglasne poruke, a ne tokove novca. Ovde jeste problem način na koji se sve to finansira, ali to je pitanje nekih drugih organa i drugih profesija, revizije, kontrole trošenja budžetskih sredstava itd. Onda smo mi ubacili u predmet zakona izraz ‘sadržina oglasne poruke’, da bismo objasnili šta ovaj zakon uređuje."

Dušica Đorđević otkriva za "Vreme" da je brisan i onaj stav iz člana 7 koji je predviđao da je oglašavanje zabranjeno svima osim trgovcima. "Previše je to bilo restriktivno", kaže Đorđević, "jer bi onda moglo da dođe do problema u primeni – to bi značilo da osoba koja nije trgovac ne bi mogla da se oglašava. Međutim, ne možete propisom o oglašavanju da suzbijate sivu ekonomiju. To je druga tema i drugi zakon. Naravno da u pozitivnom pravu svi zakoni treba da budu usaglašeni i da vode istom cilju, ali ne možemo ovim zakonom da ispravimo sve ono što ne valja." Ona dodaje i da je obrisana odredba iz završnih odredbi o ostanku na snazi članova 86 i 87 starog zakona. "Pošto je amandmanima predviđeno da se odredbe zakona primenjuju i na druge aktivnosti, obrisane su te završne odredbe. Takođe, uvedena je i sankcija koja je nedostajala ovim članovima u starom zakonu – za odgovorno lice predviđena je novčana kazna od 50 do 100 hiljada dinara, jer po zakonu o prekršajima, za prekršaj ne može da odgovara državni organ, već samo odgovorno lice", zaključuje Đorđević.

Bilo bi zanimljivo raspredati zbog čega su suštinski iste primedbe na Zakon o oglašavanju usvojene sada, a nisu pre godinu dana – članice NALED-a su između ostalih i Philip Morris, i Japan Tobacco International, i Coca-Cola i Apatinska pivara. Ostaje i činjenica da je predlog Zakona imao ukupno 81 član, a da je amandmanima – nekim tehničkim, a nekim, videli smo, suštinskim – izmenjeno više od polovine njih. Uprkos svemu, ostaje fakat da Zakon, koliko-toliko, ipak obuhvata i ostale vrste oglašavanja.

"Bilo je prostora da se na bolji način definiše ili identifikuje oglašavanje organa vlasti", kaže za "Vreme" Dalila Ljubičić, izvršni direktor Asocijacije medija i jedna od članova radne grupe za izradu novog Zakona o oglašavanju. "Činjenica je da se organi javne vlasti oglašavaju, iako to nije komercijalno oglašavanje, i zarad kasnije kontrole sadržaja ovog oglašavanja postojala je potreba da se ta oblast bolje uredi. Ministarstvo je u potpunosti negiralo da postoji ta vrsta komunikacije, kao i potrebu da zakon treba da se bavi time, da bi sada, kroz amandmane, samo uveli jednu veoma malu mogućnost da se i tim sadržajem bavi nadzor, odnosno kontrola primene zakona: uvedena je mogućnost da inspekcija ipak sagleda i sadržaj komunikacije organa javne vlasti, iako to nije oglašavanje. Dakle, izuzimajući taj veliki segment javne komunikacije, koja je često propraćena naknadom, a nije humanitarna, ili, izuzimajući oglašavanje neke nepogode, otvara se prostor za crno tržište, u smislu zakupa medijskog prostora bez tretmana oglašavanja. Ako zakon ovaj zakup ne vidi kao oglašavanje, i za njega ne važe cenovnici oglašavanja, onda ostaje da se on dogovara nekom pogodbom i to polje ostaje neuređeno. Mi smo predlagali da se krene u izradu Zakona o oglašavanju organa vlasti, da se napravi poseban zakon koji uređuje tu vrstu oglašavanja, ali do sada nismo naišli na podršku, delimično i zato što u Ministarstvu smatraju da to nije njihova nadležnost", kaže Dalila Ljubičić.

Ona ističe i zamerku koju su imali štampani mediji, a koja se "vuče" još iz Zakona o elektronskim medijima, i koja je samo preslikana u Zakon o oglašavanju. "Reč je o dodatnom vremenu koje su televizije dobile za reklamiranje. Zakon o elektronskim medijima je uveo odredbu da televizije, mimo reklamnog bloka, mogu da emituju samopromociju, kampanje društveno odgovornog poslovanja, humanitarne kampanje. Po nama, to je dodatno reklamno vreme za televiziju, koje ne podleže zakonu kao reklama, ne podleže kontroli niti merenju reklamnog vremena, a sigurno će bar jedan deo toga biti naplaćen. Dakle, ostala je upitna kontrola tog vremena koje po zakonu nije reklamno – na koji način će se kontrolisati taj segment, da li će se na njega plaćati PDV? U primeni Zakona veoma je bitno da REM vrši svoju ulogu, odnosno da kontroliše taj deo koji je izuzet iz reklamnog vremena. To je u opisu njihovog posla, ali se ne bave time dovoljno. Kada ovaj zakon stupi na snagu, moraće još više na tome da rade."

Napokon, pre neki dan (23. januara), amandmanske izmene je prokomentarisala i Transparentnost Srbija. Ističući da su amandmanima uklonjeni pojedini nedostaci, TS konstatuje da su izostavljene neke korisne norme iz starog zakona, poput "zabrane da se u državnom oglašavanju koristi ime, lik, glas ili lično svojstvo funkcionera Republike, Pokrajine ili lokalne samouprave, kao i zabrana da se kroz državno oglašavanje ‘posredno ili neposredno oglašava politička organizacija ili druga organizacija koju je osnovao državni organ, politička partija ili političar’", uz zaključak da je "nažalost, propuštena još jedna prilika" da se pre početka još jedne izborne kampanje detaljnije urede pitanja državnog oglašavanja, naročito u pogledu novčanih tokova, postupka i kontrole.

Radmilo Marković