Javno-privatno partnerstvo u Srbiji:
Razvojna šansa ravna Maršalovom planu

Šta omogućava ovaj relativno nov oblik pružanja javnih usluga, i zbog čega on još ne funkcioniše u Srbiji

Javno-privatno partnerstvo (JPP) se često navodi kao jedan od načina na koji Srbija može da dovede u red svoju zapuštenu, propalu i nikad izgrađenu infrastrukturu, koja je preduslov za bilo kakav ozbiljniji ekonomski rast. Najjednostavnije rečeno, JPP jeste saradnja države i privatnog sektora u zajedničkim projektima proizvodnje ili pružanja usluga. JPP je relativno nov oblik pružanja javnih usluga – prvo JPP je pokrenuto 1992. u Velikoj Britaniji, kao odgovor na nezadovoljstvo korisnika javnih usluga, koje su postajale sve skuplje, a sve nekvalitetnije. Takođe, država je svojom poslovičnom neefikasnošću slabo primećivala postojanje novih potreba građana, i JPP, kao oblik saradnje koji bi trebalo da spaja najbolje iz ova dva sveta – odgovornost vlasti koja brine o javnom interesu, sa jedne, i menadžerske sposobnosti, fleksibilnost i ekonomičnost privatnog sektora, sa druge strane – javio se kao prirodan odgovor na novonastale potrebe.

"Spisak projekata realizovanih kroz JPP u Velikoj Britaniji je beskrajan – putevi, železnice, bolnice, čak i škole grade se kroz javno-privatna partnerstva", kaže za "Vreme" Džejms Tornli, viši partner u kompaniji KPMG Srbija. "U Britaniji je stečeno značajno iskustvo u upravljanju i otklanjanju rizika koje sa sobom nose ovakvi poduhvati, pa bi razmena ovih iskustava mogla značajno podići i kapacitete vlasti u Srbiji na svim nivoima kada je reč o JPP. Uspostavljanje mehanizma saradnje na razmeni tog iskustva je nešto o čemu bi i u Srbiji moglo da se razmišlja. Korist od projekata JPP imaju kako lokalne zajednice u kojima se oni sprovode tako i celokupna ekonomija zemlje, pa je sasvim jasno da govorimo o veoma važnom zamajcu razvoja. Ja sam delom siguran da bi JPP značajno pomogla i razvoj Srbije upravo i zbog brojnih pozitivnih iskustava koje imamo sa JPP u Velikoj Britaniji. Uz odgovorno upravljanje ovim projektima to bi mogla da bude još jedna od šansi za ubrzanje razvoja i Srbije", ističe Tornli.

Kada je reč o zemljama okruženja i zemljama EU, Hrvatska je, nakon donošenja zakona 2008, do 2012. realizovala projekte u vrednosti od 350 miliona evra, a u Austriji su mnoge lokalne samouprave putem JPP rešile ekološke probleme, izgrađujući infrastrukturu za prečišćavanje otpadnih voda i upravljanje otpadom. Jedan od najpoznatijih primera JPP na nivou Evropske unije jeste digitalizacija evropske kulturne baštine, gde je Unija sklopila JPP sa gigantima poput Majkrosofta i Gugla. Procenjuje se da je u 2013. ukupna vrednost realizovanih investicija u JPP u EU iznosila devet milijardi evra.

Kakvo je stanje po pitanju JPP u Srbiji? U 2011. je donet Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, za koji postoji saglasnost stručne javnosti da je kvalitetan i da valjano rešava pitanje pravnog okvira potrebnog za ovakvu vrstu saradnje. Prema srpskom zakonu o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, JPP je "dugoročna saradnja između javnog i privatnog partnera radi obezbeđivanja finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja, koje može biti ugovorno ili institucionalno". Jedan od najčešćih oblika JPP je koncesija, a jedan od najpoznatijih vidova koncesije je takozvani BOT aranžman (build, operate, transfer), kojim je privatnom partneru povereno da sagradi neku infrastrukturu, njome upravlja i koristi je neko vreme uz naplatu, a onda, posle isteka ugovorenog roka, ta infrastruktura se vraća u ruke države.

S obzirom na to da JPP najčešće primene nalazi u raznim oblicima izgradnje infrastrukture – saobraćajne (putevi, železnice, luke, Aerodromi, mostovi), socijalne (škole, bolnice, zatvori, sportski objekti, vodosnabdevanje) i energetske – a znajući za hroničnu prazninu u državnoj i lokalnim kasama, saradnja u kojoj privatni partner ulaže novac, znanje i nove tehnologije zvuči obećavajuće. No, stiče se utisak da je država Srbija daleko od ispunjavanja potencijala koje donosi JPP. Pošto je zakon donesen tek 2011, donekle je i razumljivo što cela stvar ne funkcioniše na maksimalnom broju obrtaja, međutim, postoje i drugi problemi, a treba uzeti u obzir i da su pojedine opštine sklapale JPP i pre donošenja ovog zakona, i to na osnovu Zakona o koncesijama.

"Do sada se problem nedostatka infrastrukture kod nas rešavao uzimanjem kredita od investicionih i drugih banaka", kaže za "Vreme" Marija Bojović, partner u advokatskoj kancelariji Bojović & Partners. "Mnoge države u Evropi uključile su privatni sektor u izgradnju infrastrukture kroz davanje koncesije ili na drugi način. Naša država izgradnju koridora rešava tako što ugovara deonice puteva od po 50-100 km. Razlog tome nije u potpunosti jasan, moguće je politički ili nedostatak sredstava, ali ceo proces se mnogo oteže. Mnoge države daju jednom izvođaču, koji je poznat i ozbiljan, da izgradi ceo projekat u određenom roku." Ona navodi da država, pre potrage za privatnim partnerom, mora da razmotri koji je najbolji model finansiranja za nju i da li je i koji model JPP adekvatan. "Obično se za tu svrhu angažuju finansijski, pravni i tehnički savetnici koji, kao deo svog angažmana, prvo nalaze najbolji model, a potom ga i sprovode zajedno sa državom. To je npr. slučaj tendera koji je država nedavno raspisala za savetnika a u vezi sa Aerodromom "Nikola Tesla". Međutim, bez obzira na sve rečeno, da bi i angažovala savetnike, pa zatim odabrala privatnog partnera, država mora da ima adekvatan personal koji bi takve projekte pokretao i radio na ubrzanju ekonomskog razvoja, a to do sada nije bio slučaj. Naša administracija je brojna, ali i vrlo spora, a i zapošljavanje u državnoj administraciji je, kao i u kompletnom javnom sektoru, netransparentno, sa brojnim primerima zapošljavanja po političkoj ili po prijateljskoj i rođačkoj liniji. Nažalost, sistem je već dugo na staklenim nogama jer su institucije slabe, a pravda je spora i često nekompetentna ili korumpirana, a niko ne snosi posledice za to", kaže Bojović.

Osim najočitijeg – rizika od korupcije – još jedan od potencijalnih negativnih efekata i rizika u vezi sa JPP-om odnosi se na njegovu dugoročnost. Prema srpskom zakonu, JPP se sklapaju na period od pet do 50 godina, što u prevodu znači da bi jedan loš ugovor mogao da potraje koliko i mandat narednih dvadesetak srpskih vlada. Prema rečima Džejmsa Tornlija, eventualne greške ili pogrešni koraci mogu ostaviti dugoročne i izuzetno skupe posledice, i jedan su od razloga zbog kojih se i na regionalnom i na nacionalnom nivou stvari sporo menjaju – maksimalna zaštita od eventualnih negativnih posledica je potpuno opravdana.

"Potpuno sam svestan činjenice da Srbija kao i celokupan region Jugoistočne Evrope još trpe posledice iz prošlosti, posledice zbog kojih je ekonomija slabija, a infrastruktura često neadekvatna. Ali ovo ne mora biti tako. Danas postoje brojni investitori u Kini, Severnoj Americi i Evropi, prvenstveno penzioni fondovi, koji očajno tragaju za investicionim projektima koji bi im omogućili ujednačeni priliv sredstava, kakav upravo nude ulaganja u infrastrukturu. Pronalaženje zajedničkog jezika između ovih investitora i države idealna je prilika da se aktiviraju novi izvori investicija i ubrza ekonomski razvoj. To bi i za investitora i za Srbiju bilo partnerstvo na obostranu korist. Ne mislim da preterujem ukoliko kažem da bi, uz pretpostavku odgovornog upravljanja, za Srbiju ovo mogla biti razvojna šansa jednaka onoj koju je Evropi nakon Drugog svetskog rata omogućio Maršalov plan", zaključuje Tornli.