Evropske integracije Srbije (2):
U znaku broja trideset pet

Šta su pregovaračka poglavlja i kako ih otvoriti

Kao što je objašnjeno u prvom delu iz serije o procesu proširenja Evropske unije ("Vreme" br. 1335), istorijat EU je neodvojiv od procesa evropskih integracija. Tokom proteklih decenija, međutim, kriterijumi za pristupanje u članstvo su se neprestano pooštravali, a proces tehnički i politički usložnjavao. Tako je Hrvatska, koja je u EU ušla 2014, morala da ispuni niz uslova koji nisu bili postavljani za istočnoevropske zemlje koje su u članstvo primljene deceniju ranije. Sledstveno tome, Srbija i Crna Gora, koje su još u pregovaračkom procesu, imaju pred sobom složeniji "domaći zadatak" od Hrvatske, dok će onim zapadnobalkanskim državama koje još nisu otvorile poglavlja biti još teže. U ovom, drugom po redu tekstu iz projekta koje "Vreme" objavljuje u saradnji sa Ministarstvom za kulturu i informisanje Srbije, biće reči o konkretnim koracima koji vode ka članstvu, i posebno o pregovaračkim poglavljima.

Da bi zahtev neke zemlje da joj se da status kandidata bio usvojen, ona mora da ispuni takozvane Kopenhaške kriterijume, formulisane 1993. na samitu EU u danskoj prestonici: da ima stabilan demokratski sistem (što uključuje vladavinu prava, zaštitu manjina i vladavinu prava) i tržišnu ekonomiju. Sem toga, neophodno je da zemlja koja želi da postane kandidat formalno izrazi spremnost da se pridržava obaveza koje proističu iz članstva i zajedničke evropske politike.

Prvi korak na tom dugačkom putu Srbija je načinila potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), u Luksemburgu, 28. aprila 2008. godine. Ovaj trgovinski sporazum, kojim je Srbiji omogućen pristup na zajedničko evropsko tržište, stupio je na snagu tek pet godina kasnije, zbog nedovoljne saradnje sa Haškim tribunalom. U međuvremenu, Srbija je 2009, tokom švedskog predsedavanja i zvanično podnela zahtev za kandidaturu, koji je prihvaćen 2011, nakon ocene Evropske komisije da su Kopenhaški kriterijumi ispunjeni, a Evropski savet jednoglasno prihvatio tu ocenu. Sem toga, građanima Srbije je nešto ranije (od 2009) omogućeno da putuju u EU bez viza, što formalno nije deo procesa proširenja, ali ima praktičan i simbolički značaj.

Uobičajeni sledeći korak je formalno dobijanje statusa kandidata, ali u slučaju Srbije to se nije odmah dogodilo, zbog zahteva Brisela da se otvori dijalog o normalizaciji odnosa sa Prištinom, i da taj dijalog donese opipljive rezultate. Dijalog Beograda i Prištine, uz posredovanje tadašnje visoke predstavnice EU za spoljnu politiku i bezbednost Ketrin Ešton, otvoren je 2011. na tehničkom nivou, a sledeće godine je podignut na visoki politički nivo, i tek tada je Srbija i zvanično postala kandidat. Međutim, da bi pregovori zaista otpočeli, bilo je neophodno da se sa Prištinom potpiše Sporazum o normalizaciji (Briselski sporazum), što je učinjeno u aprilu 2013. U junu iste godine doneta je odluka o otvaranju pregovora, ali je do prve međuvladine konferencije, kojom se otvara pregovarački proces, došlo tek u januaru 2014, zbog slabog napretka u procesu normalizacije. Iz istog razloga, ali i zbog pokušaja Hrvatske da uslovi Srbiju nizom bilateralnih zahteva, Srbija je neuobičajeno dugo čekala na otvaranje prvih pregovaračkih poglavlja, tako da je do toga došlo tek u decembru prošle godine, otvaranjem poglavlja 35, a zatim poglavlja 23 i 24 u junu ove godine. Proces normalizacije odnosa Beograda i Prištine će i ubuduće imati odlučujući uticaj na tempo pregovora, o čemu će biti reči kasnije.

Ovde treba zastati i ukazati da pregovori o pristupanju, premda se tako zovu, to u suštini nisu: kako je svojevremeno upozorio uticajni poslanik i član Spoljnopolitičkog komiteta Evropskog parlamenta Edvard Kukan, to je u stvari diktat. Tokom ovog procesa, podeljenog na 35 poglavlja koja obuhvataju različite privredne, pravne, političke i društvene aspekte, zemlja kandidat mora da dokaže da može da ispuni i sprovodi acquis commmunautaire, to jest zajedničke evropske propise i pravila. Te propise, kojih je mnoštvo, usvaja Evropski savet na predlog Evropske komisije, a ratifikuje ih Evropski parlament. Zemlje članice koje krše acquis izlažu se riziku od sankcija dok sa tom praksom ne prestanu (što se u praksi često dešava), ali zemlje kandidati su pod posebnim nadzorom, i izbegavanje da se evropski propisi ugrade u domaće zakone i dosledno primenjuju može ozbiljno da uspori pregovarački proces.

Sem toga, tokom mandata komesara za proširenje Štefana Fila (2010–2014), i pregovarački proces ugrađen je princip fundamentals first, odnosno "najpre osnovne stvari". To u praksi znači da se poglavlja 23 i 24, koja regulišu pravosuđe, policiju i osnovna prava, otvaraju među prvima i zatvaraju poslednja, kao i da se posebno prati ne samo usklađivanje domaćih zakona sa acquis, nego i njihova primena. Za Srbiju je u poglavlje 35, pod tačkom razno, uvedeno praćenje procesa normalizacije sa Kosovom, koje će takođe biti zatvoreno među poslednjima. Postoji i pravilo da zastoj u pregovorima o poglavljima 23 i 24 (a za Srbiju i 35) može da dovede do zamrzavanja pregovora o svim ostalim poglavljima, tako od ovih "superpoglavlja" zavisi ceo tok pregovaračkog procesa.

Otvaranju poglavlja prethodi još jedan proces sa teško prevodivim imenom: skrining (eng. screenining), tj. snimanje stanja u zemlji kandidatu za svako od 35 poglavlja kako bi se videlo u kojoj meri su domaći zakoni i praksa u skladu sa evropskim standardima. Za svako poglavlje se rade dva skrininga: eksplanatorni (tokom koga eksperti iz Evropske komisije objašnjavaju kolegama i političarima iz zemlje kandidata acquis za to poglavlje); i bilateralni, kada političari i stručnjaci iz zemlje kandidata govore o sistemu u svojoj državi. Zatim se za svako poglavlje pišu izveštaji i akcioni planovi, koje Evropska komisija treba da odobri. Na kraju tog procesa, i jednima i drugima je jasnije šta konkretno treba preduzeti da bi se poglavlja otvorila i zatvorila.

U slučaju Srbije, skrining je počeo u septembru 2013. godine i uspešno je završen je u martu 2015, zahvaljujući napornom radu šefice srpskog pregovaračkog tima Tanje Miščević i njenih saradnika. Tokom tih osamnaest meseci u Briselu je održano je 68 sastanaka, u kojima je sa srpske strane učestvovalo više od 2000 ljudi, uključujući ne samo političare i državne službenike, nego i privrednike, bankare i predstavnike civilnog društva. Rezultati skrininga ugrađeni su u pregovaračke platforme Srbije i EU, i tek nakon toga bilo je moguće otvoriti poglavlja.

Odluku o otvaranju poglavlja donosi Evropski savet na predlog Evropske komisije, a kada se oceni da je država kandidat ispunila sve kriterijume za dato poglavlje, ono se zatvara. Ovaj proces obično traje godinama, a šta konkretno obuhvata svako pojedinačno poglavlje i šta ona znače za Srbiju biće reči u narednim nastavcima.

Dejan Anastasijević