Lični stav Međunarodnopravni osvrt na »Vašingtonski sporazum« Važno je imati na umu da, bez obzira što je Vašingtonski sporazum po svoj prilici čisto politički instrument, on može imati ne samo negativne spoljnopolitičke, već i ozbiljne međunarodno­pravne posledice

piše: Pavle Kilibarda

Sa stanovišta međunarodnog prava, sporazum potpisan u Vašingtonu 4. septembra izaziva tri ključne nedoumice: prvo, nije jasno da li je reč o međunarodnom ugovoru, to jest o pravno obavezujućem dokumentu; drugo, postavlja se pitanje da li je njime Srbija implicitno priznala nezavisnost Kosova; i treće, koje su pravne implikacije najavljenog premeštanja srpske ambasade u Izraelu iz Tel Aviva u Jerusalim.

Prema Bečkoj konvenciji o ugovornom pravu iz 1969. godine, međunarodni ugovor je sporazum zaključen između država a regulisan međunarodnim pravom, bilo da je sadržan u jednom instrumentu ili više njih (Konvencija se odnosi isključivo na ugovore zaključene u pismenoj formi, ali opšte međunarodno pravo ne propisuje takav uslov, pa ugovori mogu biti i usmeni). Da li se instrument naziva ugovorom, sporazumom, protokolom ili na neki drugi način, ne utiče na njegov pravni karakter. Jedino što je važno jeste volja država ugovornica da razmene prava i obaveze po međunarodnom pravu: ukoliko takva volja postoji, radi se o obavezujućem dokumentu kojim se vezuje država, a ne samo vlada koja ga zaključuje.

Iako bi se to moglo zaključiti iz retorike delegata u Vašingtonu, sporazum od 4. septembra teško da ispunjava ovaj osnovni preduslov. O ugovoru ne može biti reči ukoliko nam nisu poznate strane ugovornice. Ne samo da učesnici razgovora u Vašingtonu nisu bili transparentni po pitanju pravne prirode dokumenata koje su proizveli, nego čak nisu ni u stanju da se usaglase o tome ko ih je potpisao. Naime, srpska strana je ubrzo nakon potpisivanja instrumenta izjavila da je reč o sporazumu između Republike Srbije i Sjedinjenih Američkih Država (kasnije je to okarakterisano kao "razmena pismena"), što je američka strana demantovala objasnivši da se radi o sporazumu između Srbije i Kosova, dok su Sjedinjene Države samo medijator ili pak garant (čak nije ni izvesno da li ta država sebe uopšte vidi u potonjoj ulozi).

NEDEFINISANE ODREDBE

Situaciju dodatno komplikuje nedostatak potpunog uvida javnosti u dokumente koji su proizvedeni u Beloj kući (primera radi, mogli smo da vidimo pismo koje je predsednik Tramp uputio Avdulahu Hotiju uz kosovsku verziju sporazuma, ali ne i ono koje je uputio srpskoj delegaciji). Ipak, sama činjenica da se Beograd, Vašington, ali svojim ćutanjem i Priština ne izjašnjavaju o tome ko su strane koje su zaključile ovaj sporazum, te da ga niko od njih još uvek nije zvanično okarakterisao kao pravno obavezujući dokument, snažan je indikator da je reč o čisto političkoj deklaraciji. Takav akt može imati političke posledice, ali se ne može smatrati instrumentom međunarodnog prava.

Tome u prilog govori i nedefinisana sadržina dobrog dela odredaba ovog sporazuma. Kada države zaključuju ugovore, podrazumeva se da to čine u dobroj veri, bez skrivenih namera da te ugovore prekrše ili zloupotrebe. Široke i neprecizne odredbe, poput onih iz Vašingtona da će strane diverzifikovati svoje energetske izvore ili da će raditi na borbi za dekriminalizaciju homoseksualnosti u svetu, toliko su neodređene da, sve i da je reč o obavezujućem instrumentu, nije jasno kako bi ijedna strana mogla da insistira na njihovoj implementaciji. Istovremeno, neke odredbe odnose se na zaštitu ljudskih i manjinskih prava, a na koje su strane ionako već obavezane međunarodnim pravom ljudskih prava i domaćim zakonodavstvom, pa se može steći utisak da te obaveze proističu iz Vašingtonskog sporazuma, što nije tačno. Primera radi, Srpska pravoslavna crkva na Kosovu već uživa zaštitu shodno kosovskom ustavu, koji je baziran na Ahtisarijevom planu, te instrument iz Vašingtona u ovom pogledu ne donosi ništa novo.

POLITIČKI INSTRUMENT

Ne smemo ostaviti po strani ni insistiranje svih strana uključenih u dijalog – ponovljeno u Briselu par dana kasnije – na konačnom pravno obavezujućem instrumentu, što snažno govori u prilog tezi da one dosadašnje sporazume (ili barem deo njih) ne smatraju obavezujućim, već samo kao još jedan korak u izradi konačnog rešenja koje će svoju snagu crpeti iz prava, a ne dobre volje političara u Beogradu i Prištini (istini za volju, isto se može reći i za Briselski sporazum iz 2013. godine).

Prištinska strana nije imala potrebu da se naročito oglašava u pogledu pravne prirode sporazuma iz Vašingtona, budući da ona, uprkos već poznatom insistiranju na eventualnom "uzajamnom priznaju" između Srbije i Kosova, ne može da negira državnost svog sagovornika te nema ni problem da sa njim stupa u međunarodne ugovore. Ipak, bivši sudija Ustavnog suda Kosova Enver Hasani izjavio je da je Kosovo (kao i Srbija) u Vašingtonu donelo jednostrani pravni akt, koji kao takav može da stupi na snagu i bez ratifikacije u skupštini Kosova u skladu sa zahtevima domaćeg prava. Međunarodno pravo razlikuje ugovore kao bilateralne ili multilateralne akte od jednostranih akata država sa međunarodnopravnim posledicama i da pravni režim koji se na njih odnosi nije isti, ali suštinski zahtev da tvorci akta poseduju nameru da njime proizvedu pravne posledice jednako važi u odnosu na obe vrste akata. Stoga ova teorija o pravnoj prirodi sporazuma, premda zanimljiva, ne utiče na ocenu da je reč o čisto političkom instrumentu.

Mnogi se s pravom pitaju i da li je Srbija ovim sporazumom implicitno priznala Kosovo kao nezavisnu državu. Kratak odgovor je da nije, ali ne zato što, prema srpskim zvaničnicima, Srbija nije pristala na nekakvu zloglasnu i javnosti nepredočenu "tačku 10", nego zato što sa Kosovom, kao državom, nije uopšte ni stupila u ugovorni odnos. Čak i da jeste, do implicitnog priznanja državnosti ipak ne dolazi tako lako kao što se obično misli – ono podrazumeva da država namerava da prizna određeni entitet kao sebi ravan, ali to ne čini eksplicitnim aktom poput diplomatske note, već tu nameru pokazuje svojim postupanjem (recimo, kroz uspostavljenje diplomatskih odnosa između nje i dotične države). Države mogu čak i da stupaju u ugovorne odnose sa subjektima međunarodnog prava koji sami nisu države, ili čiju državnost one ne priznaju, a da se to stanje ne promeni, ukoliko su im namere jasne. Činjenica da Srbija zvanično glasno negira mogućnost priznanja Kosova zato ima i određene pravne posledice. Ipak, u vezi sa ovim sporazumom daleko je problematičnija činjenica da Srbija ne samo da ne protestuje zbog odluke Izraela da prizna Kosovo kao nezavisno, već tu odluku nagrađuje de facto priznajući Jerusalim kao glavni grad ove države, diskreditujući sama sebe u eventualnim budućim naporima protiv priznanja Kosova.

KRŠENJE MEĐUNARODNOG PRAVA

Upravo u ovoj tački nalazi se pravno najsporniji aspekt ovog sporazuma. Imajući u vidu da je nerešen status Jerusalima, čiji se istočni deo nalazi na palestinskoj teritoriji pod izraelskom okupacijom, o čemu je stav izneo i Međunarodni sud pravde u savetodavnom mišljenju iz 2004. godine, Ujedinjene nacije već decenijama konzistentno osuđuju svaki pokušaj Izraela da anektira ovaj grad. Kada je Izrael proglasio Jerusalim svojom "jedinstvenom i nedeljivom" prestonicom, Savet bezbednosti je to osudio i u Rezoluciji 478 iz 1980. godine naložio svim državama članicama Ujedinjenih nacija da povuku diplomatska predstavništva iz Jerusalima, kako se ne bi davao legitimitet izraelskim pretenzijama. Rezolucije Saveta bezbednosti obavezujuće su za sve članice organizacije posredstvom čl. 25 Povelje UN, pa otvaranje ambasade u Jerusalimu predstavlja otvoreno kršenje međunarodnog prava. Za sada, na ovaj potez nedavno su se odvažile samo SAD i Gvatemala.

Ovde je važno istaći da, čak i kada bi se ispostavilo da je sporazum iz Vašingtona pravno obavezujući, u skladu sa čl. 103 Povelje UN, obaveze koje proističu iz Povelje imaju prevagu u odnosu na one iz bilo kog drugog međunarodnog ugovora. Zato srpski zvaničnici ne bi mogli da tvrde kako imaju obavezu da ambasadu prebace iz Tel Aviva u Jerusalim. Višedecenijska okupacija palestinske teritorije od strane Izraela može se smatrati i činom agresije i kao takva suprotna imperativnim (jus cogens) normama međunarodnog prava, od kojih nisu dozvoljena nikakva odstupanja. Prema čl. 53 Bečke konvencije, ugovori kojima se krše ovakve norme u celosti su ništavni. Budući da bi se otvaranje ambasade u Jerusalimu moglo podvesti pod podršku takvom kršenju, nije isključeno da bi se ovaj član mogao primeniti i na Vašingtonski sporazum.

Imajući u vidu da su same države odgovorne za implementaciju međunarodnog prava, a da se njihovi odnosi u dobroj meri zasnivaju na reciprocitetu, Srbija neminovno gubi kredibilitet koji će joj biti neophodan kada se ponovo bude pozvala na međunarodnopravne norme. Primera radi, biće mnogo teže insistirati na primeni Rezolucije 1244 kada se krše instrumenti iste pravne snage u odnosu na Palestinu. Takođe, još 2018. godine je Palestina pokrenula postupak protiv Sjedinjenih Država pred Međunarodnim sudom pravde zbog relokacije njihove ambasade u Jerusalim, a presuda se očekuje narednih godina. Po istom osnovu mogla bi da bude utužena i Srbija. Možda to jedna svetska sila poput Sjedinjenih Država može sebi da priušti, ali Srbija zasigurno ne može. Zato je važno imati na umu da, bez obzira što je Vašingtonski sporazum po svoj prilici čisto politički instrument, on može imati ne samo negativne spoljnopolitičke, već i ozbiljne međunarodno­pravne posledice.