Čemu cepanje javnih preduzeća:
Klanje vola za kilo mesa

Podela bilo kog preduzeća, ne samo javnog, predstavlja zamašan i često mučan posao. Postupak pomalo podseća na razvod dugotrajnog braka imućne porodice, jer se dele mnoga zajednička dobra, a to u životu ne ide nimalo lako. Ključni razlog za cepanje velikih sistema je slepo sprovođenje "direktiva EU" kako bi se izdvajanjem infrastrukture olakšao ulazak privatnih operatera. U načelu tome se ne može prigovoriti; problem je samo u tome što u siromašnoj ekonomiji kao što je naša to ne daje rezultate, već naprotiv dovodi do kreiranja haosa

Iako se Srbija pre 30 godina relativno brzo izvukla iz "socijalističke utopije", odnosno Kardeljevog koncepta "ourizacije" koji je pre 50 godina atomizovao velike privredne sisteme, danas se ispostavlja da lekcija o štetnosti tog koncepta nije naučena.

Primena famoznog Zakona o udruženom radu dovela je privredu u neodrživo stanje; cepanjem preduzeća na male OUR-e nastao je enorman broj novih privrednih subjekata, koji su poslovali kao država za sebe, uz ogroman rast nepotrebne administracije i troškova. Početkom 90-ih godina ponovo su formirana velika javna preduzeća ukidanjem (bez)brojnih malih OUR-a, čime su poništeni efekti primene Zakona o udruženom radu (ZUR) iz sedamdesetih. Umesto Kardeljevih mantri o samoupravljanju i udruženom radu kao vrhunskom stadijumu razvoja odnosa u privredi, sada se za cepanje javnih preduzeća koriste floskule o "evropskim integracijama", odnosno imamo situaciju da se "direktive EK" smatraju božanskim izumom, kao nekad ZUR.

Naravno, i sada, kao i pre pedesetak godina, treba postaviti pitanje: da li je to smisleno i opravdano i, naravno, koliko će to koštati?

DRŽAVA CEPA VELIKE SISTEME

Država je imala neposredan interes da radi privatizacije NIS-a i Telekoma podeli velike sisteme i da u svojim rukama zadrži deo delatnosti, koje pod monopolističkim uslovima pružaju esencijalne usluge građanima i privredi. Međutim, ostale transformacije javnih preduzeća vrše se zbog "evropskih integracija", pošto privatizacija u najvećem broju slučajeva (bar za sada) nije na dnevnom redu.

O čemu se zapravo radi? EU želi da omogući konkurenciju oko pružanja usluga od javnog interesa; da bi se to sprovelo, insistira se na izdvajanju upravljanja infrastrukturom u poseban pravni subjekat. Pristup infrastrukturi (preko zasebnog javnog preduzeća koje upravlja samo infrastrukturom) tako se omogućava i raznim privatnim subjektima, što (u načelu) treba da omogući konkurenciju i dovede do nižih cena i kvalitetnijih usluga. Nezavisno regulatorno telo (npr. Agencija za energetiku, Direkcija za železnicu) određuje cene i uslove pristupa infrastrukturi, odnosno određuje kako funkcioniše javno preduzeće koje upravlja infrastrukturom i način na koji privatne kompanije mogu da tome pristupe. Privatnim kompanijama se tako (bar u principu) omogućava da ponude usluge građanima i privredi, bez monopola javnog preduzeća; preduzeće koje kontroliše infrastrukturu može samo da naplati "realne" troškove njenog korišćenja koje određuje nezavisno regulatorno telo.

Po tom principu je iz EPS-a još pre više od 15 godina izdvojen prenosni sistem (nekadašnji Elektroistok) i formirano je novo javno preduzeće Elektromreže Srbije, čime je omogućena liberalizacija tržišta struje. Pravna lica mogu da se kupuju struju od privatnog snabdevača ili od EPS-a; to je omogućeno i fizičkim licima, ali pošto je cena energije na tržištu veća od tarife EPS-a, niko od građana nije iskoristio tu mogućnost.

Monopol EPS-a je ukinut, ali to nije donelo privredi uštede, pošto je liberalizacija snabdevanja strujom dovela do rasta cena energije za industrijske potrošače! Naime, pre liberalizacije, EPS-ova cena struje za industriju u režimu fiksne tarife bila je niža od cene na regionalnoj berzi struje. Ispostavilo se da je liberalizacija odgovarala EPS-u, kao što bi mu odgovaralo i da se liberalizuje cena koju plaćaju građani (jer je tržišna cena veća od tarife koju određuje država).

Liberalizacija snabdevanja strujom izazvala je čak i proteste vlasnika pojedinih firmi (i to onih iz EU) kod državnih organa zbog rasta cene struje. Naravno, jedan deo potrošača je počeo da kupuje struju od privatnih snabdevača, ali to su izuzetno male količine; EPS i dalje pokriva preko 97 odsto industrijske potrošnje struje.

ŠTA DONOSI IZDVAJANJE PREDUZEĆA?

Formiranje novih preduzeća od velikih sistema pored ostalog predstavlja i zamašan administrativni posao i podrazumeva velike troškove; potrebno je podeliti prava i obaveze preduzeća-matice po novim celinama, rasporediti zaposlene i formirati nove informacione sisteme kako bi svako novonastalo preduzeće moglo samostalno da posluje. Dele se i poslovne prostorije. Tako je, na primer, u velelepnoj palati NIS-a u Novom Sadu na nekoliko spratova ostao Srbijagas kao "sustanar". U sedištu Železnica u Beogradu, zgradom upravljaju čak četiri preduzeća (uz međusobne odnose koji nisu dobri).

Ukoliko javno preduzeće ima obaveze, sa podelom se moraju složiti poverioci. U suprotnom oni mogu naplaćivati svoja potraživanja od svih novonastalih subjekata po principu solidarne odgovornosti. Naravno, nijedan poverilac nije voljan da preuzme rizik da se naplaćuje od novonastalog preduzeća koje ima manju imovinu od nekadašnje celine, tako da taj proces nije nimalo jednostavan. Posebno je komplikovano ako preduzeće ima kredite prema bankama i međunarodnim organizacijama ili vladama, pa je neophodna njihova saglasnost oko nove alokacije dugova. Na primer, EPS se upravo ovih dana "davi" sa poveriocima pošto je iz njega izdvojena distribucija – sve dok svi poverioci ne daju pismenu saglasnost (a ne moraju), postoji mogućnost sporova usled primene principa "solidarne odgovornosti".

Deobnim bilansom treba da se obuhvati sva imovina – to naravno zahteva određeno vreme, pa se često dešava da se prilikom na brzinu izvedene podele neka osnovna sredstva ili imovina ne obuhvate ili pogrešno alociraju, što povlači za sobom pravljenje aneksa ugovora o deobi. Takvi postupci često traju godinama.

Između nekadašnjih "kolega" u jedinstvenom javnom preduzeću često dolazi do suparništva i svađa oko korišćenja imovine. Nije lako rasporediti zaposlene iz zajedničkih službi, jer po pravilu u svakoj podeli postoji bolji i atraktivniji deo, gde prirodno svi žele da se nađu. Kod radnika u proizvodnji nema takve dileme, oni ostaju u onoj celini gde su bili i pre podele.

EKSPANZIJA BIROKRATIJE NAUŠTRB USLUGA

Svako novoformirano javno preduzeće da formira svoje rukovodeće strukture i prateće službe. Da navedemo samo deo onoga što se multiplikuje – kabinet direktora, računovodstvo, upravni/nadzorni odbor, javne nabavke, informisanje (a i to, naravno, nije sve). Posledica je da se povećava birokratski aparat, da je upravljanje komplikovanije pošto se između delova nekadašnje jedinstvene firme često javljaju sporovi, što naravno povlači i povećane troškove.

Poseban trošak predstavlja izrada zasebnih informacionih sistema; svako novonastalo preduzeće mora da formira sopstveni IT sektor (računarska mreža, serveri, baza podataka, softver za računovodstvo i upravljanje). To podrazumeva nabavku odgovarajuće opreme i softvera, i u pitanju su iznosi od više miliona evra.

Ne treba zanemariti ni zametan posao oko regulisanja odnosa unutar nekada jedinstvenog sistema (ne samo korišćenje zajedničke imovine), odnosno plaćanja za usluge koje pružaju jedni drugima, kao ni (bezbrojne) tehničke detalje. "Nezavisni regulator" je dužan da propiše opšte uslove poslovanja koji važe za novonastala preduzeća, ali mnogobrojne sporne situacije na kraju rešavaju nekadašnje "kolege", u odnosima koji često nisu baš prijateljski (to ponekad pomalo podseća na razvod braka, gde obe strane smatraju da su oštećene). Kod podele preduzeća neophodno je potpisati i kolektivne ugovore sa zaposlenima u novonastalim subjektima. To često ne ide lako, pošto sindikati insistiraju da svi zaposleni nekadašnjeg jedinstvenog preduzeća i posle podele zadrže iste plate i uslove rada, iako je jasno da će neka preduzeća bolje poslovati i biti profitabilnija (pa je logično i da imaju bolje plate)! Kod poslednje podele EPS-a, kada je distribucija izdvojena u posebno preduzeće, država je prihvatila zahteve sindikata za identičnim kolektivnim ugovorima u oba dela preduzeća, pa se postavlja i pitanje čemu uopšte podela, ako uslovi rada i plate ne zavise od rezultata poslovanja?

ŽELEZNIČKI KRAH

U forsiranju ishitrenog cepanja javnih preduzeća posebno se istakla Zorana Mihajlović. Kada je postala ministar nadležan za saobraćaj, insistirala je na hitnoj podeli železnice izdvajanjem tri nova preduzeća od matice – tako su formirani Infrastruktura železnice Srbije, Srbija voz i Srbija kargo. Mreža pruga je pripala Infrastrukturi železnice, a preostala dva preduzeća se bave prevozom putnika i robe, dok su pruge postale "otvorene" za konkurenciju. U taj projekat je bila uključena i Svetska banka, koja je delimično finansirala stranog konsultanta koji je osmislio koncept podela. Zanimljivo je da se u Svetskoj banci i danas hvale svojim doprinosom u "uspešnoj" transformaciji.

Istina je, međutim, daleko od toga – novoosnovana železnička preduzeća nisu postala nimalo bolja i efikasnija nego nekadašnje jedinstveno preduzeće. Čak se može reći i da je situacija gora, pošto železnica i dalje guta po 15 milijardi dinara godišnjih subvencija iz budžeta, iako je drastično smanjen broj zaposlenih u "proizvodnji" (ali je povećan u administraciji) ukidanjem preko 800 kilometara pruga. Privreda i građani nisu primetili nikakvo poboljšanje usluga, čak naprotiv: smanjena je mreža pruga, pa su mnogi delovi države ostali bez železničkog saobraćaja.

Pravi galimatijas je nastao oko regulisanja odnosa sa poveriocima; iz jedinstvenog preduzeća su izdvojena tri preduzeća, ali su ostale nerešene tužbe radnika za neisplaćena primanja. Usledile su tužbe radnika protiv matice, koja je ostala bez priliva gotovine ali sa delom imovine. Izvršitelji su počeli da prodaju stanove i poslovne prostorije Železnice, kao i drugu podesnu imovinu, pa se tako na prodaji našao i Saobraćajni institut CIP, koji je u tom "odlično obavljenom restrukturiranju" ostao da visi kao zavisno preduzeće Železnice a.d.

Oko prodaje CIP-a digla se prilična buka u javnosti – naravno, nebulozno je da se na licitaciji prodaje jedan od dva velika državna instituta koji se bavi projektovanjem pruga i puteva. Na kraju, da bi sprečila prodaju, država je po hitnom postupku promenila Zakon o javnoj svojini, gde je uneta jedna skaredna odredba da se izvršenje ne može sprovoditi nad zavisnim preduzećima javnog preduzeća!

I bez podele železnice, na tržište se moglo uvesti nekoliko privatnih operatera za prevoz robe ili putnika, uz odgovarajuću regulatornu ulogu Direkcije za železnice, koja bi propisivala cenu korišćenja železničke infrastrukture koju bi plaćali privatnici.

DRUGO CEPANJE EPS-A

Početkom godine je iz EPS-a na brzinu izdvojena distribucija u posebno preduzeće. Iako je to proslavljeno kao uspeh, uz samohvalisanje Zorane Mihajlović kao novog ministra energetike, posao ni izdaleka nije završen. Konsultanti sa strane (dobro plaćeni, naravno) i dalje rade kako bi se podela okončala i izbegli sudski sporovi. Pritom nije uopšte jasno zašto se u ovom trenutku cepa EPS osim ako se iza toga ne krije namera da se privatizuje bilo distribucija bilo proizvodnja. Umesto jednog dobro postavljenog i moćnog sistema, država je dobila dva preduzeća koja će se mrcvariti sa deobnim bilansima i svim drugim problemima koje donosi podela. Uz to će morati ponovo da se pravi novi informacioni sistem za distribuciju, kao i da se prilagodi postojeći. Jedini neosporan rezultat jeste da firme koje se bave uvođenjem informacionog sistema SAP trljaju ruke, jer će samo po tom osnovu inkasirati novih desetak miliona evra.

Ako je formiranje Elektromreže omogućilo da se makar simbolično pojave na tržištu novi igrači, to se ne može očekivati od cepanja EPS-a na proizvodnju i distribuciju, pošto ne postoji tehnička mogućnost da se formira konkurencija u distribuciji struje. Da li će ikome u Srbiji biti bolje što je distribucija postala novo preduzeće ili, hipotetički, ako bi se pojavila konkurencija u niskonaponskoj mreži (hipotetički, jer je to tehnički neizvodljivo)?

Nije nikakva tajna da je novu podelu EPS-a forsirala upravo Zorana Mihajlović, koja je brže bolje, čim je resor saobraćaja zamenila energetikom, krenula da forsira podelu delatnosti. Takvi pritisci su postojali i početkom 2000-ih, kada je došlo do izdvajanja prenosnog sistema, ali je (potpuno ispravno) odlučeno da je EPS ostane kao jedinstven sistem za proizvodnju i distribuciju struje. Naravno, nije teško zaključiti da je za državu bolje da postoji jedno moćno elektroprivredno preduzeće umesto dva "polutana". Veliko i moćno preduzeće lakše može da finansira ogromne razvojne potrebe koje ima EPS. Umesto toga, ova godina će proći u pravljenju novih bilansa i regulisanju odnosa sa poveriocima.

Inače, ne treba zaboraviti da je ministarska Mihajlović, u vreme kada je bila ministar energetike (od 2012. do 2014. godine), obećavala "korporativizaciju" EPS-a, koja treba da dovede do toga da preduzeće profitabilno posluje. Tada nije pominjala razdvajanje distribucije u posebno preduzeće. Od "korporativizacije" se za sada odustalo, a u prvi plan je došla podela.

PRETNJA PRAZNOM PUŠKOM

Podela bilo kog preduzeća, ne samo javnog, predstavlja zamašan i često mučan posao. Postupak pomalo podseća na razvod dugotrajnog braka imućne porodice, jer se dele mnoga zajednička dobra, a to u životu ne ide nimalo lako. Ključni razlog za cepanje velikih sistema je slepo sprovođenje "direktiva EU" kako bi se izdvajanjem infrastrukture olakšao ulazak privatnih operatera. U načelu tome se ne može prigovoriti; problem je samo u tome što to u siromašnoj ekonomiji kao što je naša to ne daje rezultate, već naprotiv dovodi do kreiranja haosa usled podele, uz povećano administriranje i, naravno, veće troškove.

Tamo gde je podela sprovedena, nije došlo do pojave realne konkurencije, niti se to može očekivati u skorijoj budućnosti. Čak i tamo gde je to bilo najlakše očekivati (tržište električne energije), privatni snabdevači ne obezbeđuju više od par procenata tržišta.

Podelu EPS-a i Srbijagasa pritiskom forsira Energetska zajednica, dobrovoljno udruženje država "regiona" (sa Ukrajinom i Moldavijom), uz pretnju nekakvim "sankcijama", odnosno gubitkom prava glasa. Obe pretnje su potpuno beznačajne, jer je u pitanju organizacija iz koje Srbija bez ikakve štete može da istupi u svakom trenutku.

Srbija je danas u najboljem slučaju deset do dvanaest godina daleko od članstva u EU. Ni sada ni u doglednoj budućnosti, tamo nema ni tračka želje za proširenjem bilo kojom državom Zapadnog Balkana, usled ogromnih unutrašnjih problema Unije.

Ako bi se za finalno "zatvaranje poglavlja" ili "klastera" od strane EU ipak insistiralo na cepanju javnih preduzeća, Srbija to može da uradi u trenutku kada je članstvo u EU izvesno u kratkom roku. Međutim, danas je krajnje nelogično žuriti sa tim pod izgovorom evropskih integracija pošto se time samo povećava administracija i stvaraju novi troškovi. A tamo gde je to već sprovedeno, ne treba zaboraviti, nije bilo nikakvog boljitka za krajnje korisnike.

U ovom trenutku za Srbiju je neuporedivo bolje da, umesto cepanja, javna preduzeća putem aktivnog delovanja regulatornih tela otvore svoje infrastrukturne delove trećim licima kako bi se uvela konkurencija. Regulatorna tela ionako posle podele određuju uslove poslovanja preduzeća koje upravlja infrastrukturom. Zašto sve to ne bi moglo lepo da funkcioniše i bez podele i svih troškova i problema koje ona donosi?

Bogdan Petrović