Novi zakon o referendumu i narodnoj inicijativi:
Kvaka 22

Nakon što se sa zakašnjenjem od petnaest godina navrat-nanos bude usvojio novi zakon o referendumu, u januaru će biti održan referendum za promene odredaba Ustava vezanih za pravosuđe. Ove promene bi trebalo da omoguće da političari ubuduće mogu u potpunosti da kontrolišu izbor sudija

Vest od utorka 16. novembra glasi: predsednik Narodne skupštine Republike Srbije Ivica Dačić sazvao je sednicu Skupštine za četvrtak 25. novembar 2021, sa jednom jedinom tačkom dnevnog reda – Predlogom zakona o referendumu i narodnoj inicijativi. Dačić je tako uspeo da izbegne da tog četvrtka bude 17 tačaka dnevnog reda u Skupštini (kao što će biti dva dana ranije), ali je uspeo i da ova sednica ne padne na 29. novembar: "Neki su mislili da to bude 29. novembar, ali nisam hteo da se to vezuje za vreme socijalizma", rekao je Dačić.

I dok Dačić izbegava 29. novembar, izgleda da ni njemu, a ni drugim funkcionerima ne smeta što je najavio da će referendum o promeni Ustava Srbije u delu koji se tiče pravosuđa biti održan 16. januara 2022. Godine – na četvrtu godišnjicu od ubistva Olivera Ivanovića.

ŠTA SE MENJA: Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi je usvojen još 1994. godine u skladu sa Miloševićevim Ustavu iz 1990. Nakon legendarnog dvodnevnog referenduma za usvajanje Ustava iz 2006. – koji je ličio na poneke nameštene fudbalske utakmice po principu "igra se dok ne padne gol" – ovaj zakon je zastareo i bio u neskladu sa novodonetim Ustavom.

Prateći smernice Miloševićevog Ustava, ovaj zakon je sve ove decenije propisivao – i još uvek propisuje – da je uslov da referendum uspe, tj. da bude punovažan, da na njemu glasa većina građana upisanih u birački spisak. Tog oktobra 2006. gotovo sve političke stranke, plus Srpska pravoslavna crkva, pozivale su građane da izađu i usvoje predlog Ustava koji je političkim dogovorom donet bez ikakve javne rasprave. Na kraju su uspeli da namaknu dovoljno izašlih građana da bi referendum uspeo.

Za razliku od Ustava iz 1990, koji je za sopstvenu promenu (član 133) tražio da za akt o promeni Ustava na republičkom referendumu glasa više od polovine ukupnog broja birača, Ustav iz 2006. (član 203) predvideo je da građani ne moraju za svaku promenu Ustava da glasaju na referendumu, a da je za delove za koje je potrebna referendumska potvrda dovoljna većina od broja izašlih birača (a ne većina upisanih u birački spisak).

Iako je, dakle, još od 2006. Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi u ovim "cenzusnim" stvarima bio suprotan Ustavu, ostao je na snazi sve do danas, uprkos obavezi svih vlada naovamo da ga promene najkasnije do kraja 2008. godine.

Predlog zakona o kojem će "raspravljati" i na zvonce "glasati" de facto jednostranačka skupština predviđa, između ostalog, usaglašavanje svih referenduma sa pomenutim Ustavnim rešenjem o sopstvenom menjanju – da je za uspeh referenduma potrebna većina izašlih građana na teritoriji za koju je referendum raspisan.

KRAJNJE VREME: Iako su sve vladajuće većine od 2006. naovamo imale čak 15 godina da izmene ovaj zakon (a aktuelna skoro 10), na kraju je država "primorana" da menja ovaj zakon navrat-nanos, jer je ušla u proceduru izmene Ustava: to je onaj referendum koji je Dačić najavio za 16. januar, koji se odnosi na izmene u delu Ustava o pravosuđu, a aktuelni Ustav iz 2006. godine predviđa da je Skupština obavezna da akt o promeni Ustava stavi na republički referendum radi potvrđivanja "ako se promena Ustava odnosi na preambulu Ustava, načela Ustava, ljudska i manjinska prava i slobode, uređenje vlasti, proglašavanje ratnog i vanrednog stanja, odstupanje od ljudskih i manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju ili postupak za promenu Ustava".

"Izglasavanjem Ustava iz 2006. automatski se promenio i način na koji se menja ili donosi novi Ustav. Promena ili donošenje novog Ustava uvek je najsloženiji zakonodavni proces u zemlji. U članu 203, gde se definiše promena Ustava, definiše se i u kojim sve situacijama mora da se ide na referendum. Pošto sada menjaju uređenje pravosuđa, dakle sudske vlasti, sada mora da se ide na referendum. To je nesporno", kaže za "Vreme" advokat Marko Pantić.

On dodaje da ne stoje primedbe da bi za neke druge referendume, koji nisu zarad izmena Ustava, mogao da ostane cenzus propisan u (još kratko vreme) važećem Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi.

"Ako sam Ustav propiše da za sopstvenu promenu ne treba cenzus, ne može onda za neki zakonodavni referendum da se traži cenzus od 50 odsto, zato što je postupak promene ili donošenja novog Ustava najsloženiji i najtvrđi mogući zakonodavni postupak u zemlji", kaže Pantić.

Nije jasno ni otkud silna frka da će donošenjem ovog zakona biti otvorena vrata za "predaju Kosova" putem referenduma bez obaveznog cenzusa: naime, s obzirom da je tu reč o promeni (zvaničnih) državnih granica, te izmene nikako ne bi išle putem Zakona o referendumu, već postupkom promene Ustava, a taj postupak sam Ustav predviđa, a ne Zakon o referendumu.

FINANSIRANJE REFERENDUMSKE KAMPANJE: Advokat Vladimir Tupanjac kaže za "Vreme" da je Venecijanska komisija (savetodavno telo Saveta Evrope koje daje mišljenja u vezi sa ustavima i zakonima država članica) pozdravila ukidanje cenzusa. "Postoji priručnik Venecijanske komisije koji se zove ‘Kodeks dobre prakse u oblasti referenduma’ i tu piše da je preporučeno da se ne propisuje kvorum izašlih birača, to jest cenzus, zato što se njime asimiluju birači koji ne glasaju onim biračima koji glasaju protiv", kaže Tupanjac.

I prema njegovim mišljenju, predlog zakona u delu koji se tiče referenduma jeste usklađivanje sa Ustavom, ali i sa dobrim praksama. "Odredbe koje će, po mom mišljenju, napraviti najveći problem u praksi jesu one o finansiranju referendumske kampanje. Probali su da u ovaj zakon prenesu odredbe vezane za finansiranje rada političkih stranaka, ali to nije isto, a najbitnije je da Agencija za sprečavanje korupcije nema iskustva sa ovim procesom", zaključuje Tupanjac.

ŠTA KAŽE VENECIJANSKA KOMISIJA: Zbog cajtnota u koji su je dovele srpske vlasti, Venecijanska komisija se odmah na početku ogradila, navodeći da njihovo mišljenje "ne predstavlja potpun i sveobuhvatan pregled celokupnog pravnog i institucionalnog okvira koji reguliše referendum u Srbiji", napominjući da su se uglavnom fokusirali na referendume na nacionalnom (a ne one na pokrajinskom i lokalnom nivou), uz upozorenje da iz toga "ne treba zaključiti da Venecijanska komisija (VK) smatra da su odredbe koje ovde nisu eksplicitno obrađene neproblematične".

Osim što generalno pohvaljuje izmenu ovog zakona, VK kritikuje ponovljenu lošu praksu da se odmah po usvajanju zakona pristupi i održavanju referenduma (kao što je prošle godine na nekoliko meseci pred parlamentarne izbore menjan cenzus).

Takođe, VK za odredbu vezanu za referendume koji ne obuhvataju celu teritoriju Srbije – da na njima mogu učestvovati ne samo građani koji tamo žive, već i koji imaju nekretnine – naziva "prilično neobičnim", napominje da "može dovesti do preterano neuravnoteženog rezultata, jer vlasnici nekretnina nisu uvek kao stanovnici toliko direktno zainteresovani za odluku koju treba doneti".

Komisija nalazi da nacrt zakona "daje prednost većini u parlamentu ili onima koji traže referendum jer bi mogli da planiraju i organizuju svoju kampanju već pre usvajanja ili čak i pre rasprave o tom pitanju u parlamentu", i ističe "utisak" da Republička izborna komisija "sistematski zavisi od političke većine u ovom trenutku". Takođe, VK nalazi da zahtevanje naknade za overu potpisa "može imati zastrašujući efekat, sprečavajući na taj način prikupljanje potpisa", te preporučuje da ona treba da bude veoma niska (država je "poslušala" Komisiju tako što je smanjila traženi iznos za overu sa 50 na 40 dinara).

Ujedno, VK kritikuje i pravo da izborne komisije donose "posebna pravila u specifičnim situacijama, uključujući epidemije", jer je ova definicija "preširoka i ne bi trebalo da dovede do preteranog ograničavanja osnovnih političkih prava".

ŠTA SE KRIJE IZA PLOTA: Nakon već viđenog usvajanja ovog zakona "na zvonce" u Skupštini, u januaru Srbiju očekuje i taj referendum, na kome će se menjati odredbe Ustava vezane za pravosuđe. I Društvo sudija Srbije i Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca ocenili su ove promene kao "veliki korak napred", te da "unapređuju položaj pravosuđa", zbog činjenice da je Skupština Srbije "maknuta" iz izbora kako sudija tako i tužilaca, te da će ubuduće te nadležnosti pripadati Visokom savetu sudstva (VSS) i (budućem) Visokom savetu tužilaca (VST).

Međutim, krajem oktobra, sudija Miodrag Majić je na svom blogu otkrio "kvaku 22": "Umesto ministra pravde i predsednika Odbora za pravosuđe Narodne skupštine, sada dobijamo pet takozvanih uglednih pravnika. Zar to nije dobro? O ne, nikako! Loše je i opasno zbog toga što se u domaćem realpolitičkom imaginarijumu, kao što znamo, zakona (Ustava) "ne držimo kao pijan plota". Zbog toga ni "ugledni pravnici" sa papira neće nužno biti zaista ugledni "kada se sa tog istog papira kroči u život i zabasa među plotove", piše Majić, dodajući da će tako "umesto dva jasno vidljiva politička predstavnika kojih smo zbog zahteva Evrope morali da se lišimo, dobiti njih pet, prikrivenijih".

"Ali ne samo to! Da ništa ne bi bilo prepušteno slučaju, predviđen je dodatni mehanizam. Kako izabrani sudijski predstavnici u Savetu nikada ne bi mogli samostalno donositi odluke, za bilo koju odluku biće potrebno obezbediti osam od jedanaest glasova. Tako su ovom nerazumno visokom kvalifikovanom većinom političari obezbedili to da nikada nijedan sudija u Srbiji ne bude izabran bez njihove saglasnosti. I tako je i nominalna sudijska većina u Savetu dodatno izgubila značaj", zaključuje sudija Majić.

Radmilo Marković