Iz ličnog ugla – prilog za ustavnu rekonstrukciju države:
Zašto i kako do novog ustava Srbije

"U određenim godinama i u određenom zanimanju samo izbavljenje od sebe je dobrodošlo, da ne kažem da je obavezno" (J. Brodski, Vodeni žig, "Paidea", Beograd, 1997, str. 18. – prev. N. Nikolić-Bobić)

1. Ima li mesta za pravo i pravnički zanat na ovdašnjoj "istorijskoj" skali grube sile, zločinačkog šovinizma, otvorene pljačke, primitivnog, pa prosvećenog nacionalizma, nazovi revolucionarne pravde, tobožnjeg legalizma, vulgarnog, odnosno pragmatskog ekonomizma...? Da li je oko nas – i juče i danas – sve sama prosperitetno beznadežna (ras)podela plena, puko strančarstvo, račundžijska politika?

Obrni-okreni, bude li o(p)stalo nešto što se spolja priznaje kao Jugoslavija, to može da bude uglavnom samo nekakva "federalna konfederacija" ili "konfederalna federacija" (dakako, važna je suština a ne naziv). U svakom slučaju, verovatno je jedno, manje-više labavo ("elastično", odnosno "funkcionalno") povezivanje dve domaće države: nekakva celina ili "celina" koja će biti ili neparno – zašto ne i naizmenično? – ili parno predstavljena. Kod takvog pretpostavljenog stanja stvari (ali i pri obrnutoj hipotezi, kod potpunog razlaza!), nije teško prognozirati da će ubuduće u prvom planu – kada, eto, nije do sada – biti ustavno preuređenje maltene suverenih država, Srbije i Crne Gore. Otuda, neka ovaj tekst bude izvesno podsećanje, tek mali prilog brižljivoj pripremi (delom, već i stručno odmakloj) za duboku i celovitu ustavnu rekonstrukciju Srbije. Ovom prilikom ostavljam po strani globalnu ustavnu relaciju na liniji Srbija – eventualna "šira", novorestaurirana zajednička tvorevina. No, smatram da bi jedina demokratska solucija bila da sadržina i oblik te hipotetičke obnovljene srpsko-crnogorske unije budu rezultat poklapanja volja njihovih parlamenata, koji bi na taj dogovoreni širi nivo preneli određene ustavne poslove. Ukratko, mislim da se bilo savezna država, bilo savez suverenih država – moraju graditi "odozdo", a ne "odozgo".

2. Bilo da se ustav razume kao "zavera važnih pravnih detalja" ili pak kao "skup najopštijih jurističkih mesta", on je svakad ogledalo vremena i prostora gde je nastao, još više slika političke vlasti koja ga je donela. A o još važećem ustavu Republike Srbije, donetom 1990. godine, u opticaju su bar tri dominantna stava. Prvi – da je posredi savremen, napredan pravni tekst koji ne treba menjati (možda samo u ponečemu, nikako radikalno), osobito ako propadne (i) treća Jugoslavija. Pobornici ističu da je taj dokument od rođenja "išao ispred svoga vremena" – i da umnogome, iz različitih uzroka, spoljnih i unutrašnjih, nije do kraja ni bio primenjen. Ispada da se problem svodi na njegovo istinsko oživotvorenje, u navodno napokon sazrelim društvenim okolnostima.

Drugo stanovište pledira ka usklađivanju srpskog konstitucionalnog akta sa onim saveznim, na šta se, vele, racionalno neobjašnjivo čeka skoro deset godina. Te izmene bi naročito išle u smeru brisanja onih nadležnosti republičke države koje su standardno rezervisane za samu federaciju (tako, primerice, u sferi odbrane i bezbednosti, naročito zamašnih ovlašćenja predsednika Srbije u pogledu vanrednog stanja, neposredne ratne opasnosti i ratnog stanja), kao i nekih raskoraka u sferi sloboda i prava građana, svojinskih odnosa (i sl.) – bude li zajedničke (novo)jugoslovenske države uopšte bilo. Najzad, treće mišljenje kvalifikuje Ustav Srbije inicijalno nedemokratskom i pravno-tehnički lošom tvorevinom. Ocenjuje se najpre da je on nelegitimno, jednostranački nastao i da nelegalno živi, višekratno suprotan saveznom ustavu (kakav da je ovaj potonji). No, ne samo to: stvar stoji neuporedivo gore. Naime, čitava polazna republička ustavna koncepcija, ali i množina njegovih rđavih, pretežno autoritarnih, odnosno prevaziđenih rešenja – od preambule, do načina promene i odnosa prema istovrsnom federalnom aktu (bivšem ustavu SFRJ!) – čine ga, prema ovom viđenju, realno pravno nepopravljivim. Kao takav, kažu, on jednostavno mora da bude zamenjen sasvim drugim, bitno drugačijim ustavom! To je premisa i mojih daljih razmatranja.

Dakle, zašto i kako do novog ustava Srbije?

3. Profil i dužina ovoga štiva znatno me ograničavaju čak i kod samog nabrajanja onoga o šta budući ustav Srbije – u poređenju sa ovim skoro "uvoštenim" – ne bi smeo da se ogluši. Za dobrobit naroda, države i njenih građana, a neprekidno imajući u vidu međunarodnopravni milje i uporednopravna merila otvorenog, civilnog društva. Prema tome, kod sastavljanja jednog takvog, nužno nepotpunog, "nezatvorenog spiska" (a bez iole savršenog rasporeda), držaću se mahom najopštijeg nivoa, lišenog analitičkog pristupa.

– (1) Preambula Ustava, njegov uvod (dabome, i ostala ustavna sadržina) morao bi da afirmiše – ne izostavljajući istorijsku težnju srpskog naroda i s njim ravnopravnih naroda da zajednički žive – građanski, a ne nacionalni ključ: Znači, Srbija – država ravnopravnih građana, a ne "država srpskog naroda (...)";

– (2) Paletu ljudskih sloboda i prava (uključujući i one "treće generacije") proširiti posebno s obzirom na novije međunarodne konvencije. Pri tome, jednakopravnost ne isključuje nepobitno pravo na različitost, prevashodno kada su posredi kolektivne vrednosti etničkih zajednica. Kod svega toga, presudno je da se proklamovane individualne slobode i prava međusobno ne sudaraju, i da se ne izrode u nasilje nad ustavnim poretkom, nad objektivnim pravom i zaštićenim drugim subjektivnim pravnim situacijama – jer tada gube smisao i pretvaraju se u obavezno zaustavljivu i kažnjivu zloupotrebu;

– (3) Izričito zapisati (i poštovati!) da se slobode i prava ostvaruju neposredno na osnovu ustava: one se ni upućujućim slovom ustava zakonski ne mogu uslovljavati, tj. sužavati! Opet, zakonom propisani način njihovog oživotvorenja, premda isključivo tamo gde je takvo operacionalizovanje po prirodi stvari neophodno – ne sme nipošto dirati u tu nadustavnu suštinu svojstvenu identitetu i integritetu ljudskog bića. Čovekove slobode i prava su inače starije od svakog ustava: on ih ne daruje, već samo sakuplja, beleži;

– (4) Utemeljiti neke već evropski uhodane, najvećma procesne principe i garantije u odnosima građana prema javnoj upravi, kao profesionalnoj i lako dostupnoj ("transparentnoj") javnoj službi: fer postupak, srazmernost, pouzdanost i predvidivost (što rađa poverenje), zaštita legitimnih očekivanja, efikasnost i efektivnost, odgovornost... S prethodnim u vezi je i postulat objektivne i neprekidne civilne kontrole poglavito vojske i policije;

– (5) Ustavno dosledno definisati izbalansirani parlamentarizam, umesto konzervativnog i krutog polupredsedničkog koncepta. Neizostavno je odmereno geslo razdvojenosti zakonodavne i političko-izvršne vlasti. Pored ostalog, šef države – ubuduće biran od strane parlamenta, a ne neposredno od naroda – odgovarao bi ustavnom sudu, a ne skupštini. Nadalje, ustavna moć državnog poglavara bi drastično oslabila: određene njegove mere (primerice, raspuštanje parlamenta) morale bi da budu snabdevene potpisom predsednika vlade, ili čak prethodnim obrazloženim predlogom premijera; takođe, šef države ne bi ubuduće smeo da meritorno učestvuje u zakonodavnoj vlasti (neminovno bi otpalo bilo kakvo njegovo pravo veta, traženje da skupština ponovo glasa o već usvojenom zakonskom predlogu); isto tako, on de costitutione ferenda gubi ovlašćenja u tzv. izuzetnim stanjima itd. Paralelno, rasle bi ingerencije vlade – u pravcu utvrđivanja i vođenja unutrašnje politike, a delom i one spoljne, kao i u pogledu osnivanja i ukidanja ministarstava, uređivanja njihove organizacije i delokruga (što je momentalno skupštinska kompetencija), i drugog;

– (6) U istom rangu značaja su i čvrsta ustavna jemstva nezavisnosti i samostalnosti sudovanja i sudstva, kao i samih sudija. Organizacija i funkcionisanje zasebnog upravnog sudstva i naročitog računskog suda, kao oblika specijalizovane sudske kontrole javne uprave – danas nepostojećih, iako je ta praznina ne od skora osetna – počivalo bi na istim osnovama;

– (7) Ustavno zabraniti gomilanje političko-državnih, čelnih partijskih i rukovodećih pozicija u privredi, putem jasnog stavljanja do znanja o pravnoj nespojivosti odgovarajućih funkcija, odnosno delatnosti;

– (8) Zalažem se i za klasičnu dekoncentraciju državne uprave – razuđivanje upravne hijerarhijske lestvice formiranjem odvojenih, viših i nižih organizacionih stepena. Reč je o perifernim organima uprave, podređenim ministarstvima – umesto bajate i neproduktivne republičke karte okruga, u kojima su prosto teritorijalno koncentrisane unutrašnje područne organizacione jedinice ministarstava. Time bi se postigla i ortodoksna dvostepenost odlučivanja, kao prva redovna nesudska zaštita građana od upravne samovolje;

– (9) Explicite postaviti pravnu odgovornost (pored one političke) ministara za povredu ustava i zakona (pa je specijalno zakonski razraditi);

– (10) Ustavno podstaći razmah slobode udruživanja i povezivanja ljudi, ne samo političko višeglasje već i nesputani razvoj profitnog i neprofitnog nevladinog sektora. Ovo potonje mora da bude praćeno revitalizacijom krucijalnih funkcionalno decentralizovanih kolektiviteta – pre svih, javnih preduzeća i javnih ustanova koji već poduže imaju položaj centralistički začetih paradržavnih organizacija. Između ostalog, svekolika autonomija univerziteta mora da bude ustavna kategorija;

– (11) Svođenje obima državne svojine na optimalnu meru, uz dužno eliminisanje "ostataka" društvene svojine. Privatna svojina i sloboda tržišnog privređivanja valja najzad da zadobiju nepapirnatu ustavnu neprikosnovenost, što znači (i) odsustvo monopola;

– (12) Predviđanje ombudsmana, javnog pravozaštitnika građana i opšteg društvenog kontrolora rada organa uprave i drugih javnih tela (dok bi ombudsmansko ustrojstvo, modaliteti, ovlašćenja i ostalo – bili zakonska materija);

– (13) Uvođenje ustavne žalbe, delotvornog instrumenta pravne zaštite građana, njihovih osnovnih tj. ustavnih sloboda i prava od konkretnih protivpravnih akcija organa javne vlasti, u svim slučajevima kada protiv nekog takvog akta ili radnje ne postoji viša, nadzorna instancija. Uopšte, trebalo bi podići ugled ustavnog sudstva, uvećati njegova ovlašćenja, proširiti dejstva ustavno-sudskih odluka i, razume se, obezbediti njihovu sigurnu primenu;

– (14) Izgleda neizbežna i poželjna ustavno apsolutno nova teritorijalna organizacija Srbije: a) harmoničan sistem regiona; b) višestruka naglašenost autonomno-pokrajinske pozicije Vojvodine (pri čemu i ona sama ne bi bila izuzeta od regionalne izdeljenosti), kao izraz hitno potrebne asimetrične teritorijalne strukture Srbije: na prvom mestu, pravo pokrajine Vojvodine na samoorganizovanje, pravo na samosvojnu normativnu delatnost (u skladu sa ustavom) i priznavanje njene relativne finansijske (pored kulturne, zdravstvene, itd.) samostalnosti; c) osoben status Kosovsko-metohijske oblasti u skladu sa međunarodnim pravom i voljom tamošnjeg (i sadašnjeg i onog izbeglog) stanovništva, uz najvišu pravnu zaštitu svih pripadajućih nacionalnih grupa – ali u svakom slučaju teritorijalnog dela Srbije; d) zaokruživanje pravnog položaja glavnog grada, posebne teritorijalne jedinice ojačanih nadležnosti; e) puna demokratska decentralizacija u liku razvijene lokalne samouprave u opštinama i gradovima, širenje njihovog izvornog delokruga, na račun onog državno-prenetog;

– (15) De costitutione ferenda, veza između domaćeg i međunarodnog prava, po obrascu spojenih sudova, ne bi trebalo da ima ni preusko, ali ni preširoko grlo;

– (16) Na koncu, smatram da bi i prema budućem ustavu svaka promena ustava trebalo da bude vezana za postskupštinsku referendumsku potvrdu. Ali, aktuelni ustav propisuje, pored 2/3 parlamentarne većine "od ukupnog broja narodnih poslanika" za usvajanje akta o ustavnoj promeni – isuviše veliku referendumsku kvotu za definitivnu punovažnost akta o sopstvenom amandiranju: glasove najmanje polovine ukupnog broja birača!. Nalazim, međutim, da se čvrstina ustava ne bi narušila (a ne bi postao ni neprikladno mek) ako bi za usvajanje svake ustavne novele pro futuro bilo dovoljno: Prvo – izjašnjavanje minimum 3/5 ukupnog broja poslanika parlamenta Srbije (jednodomnog ili, možda, dvodomnog – u drugom domu bi, recimo, bile predstavljene krupnije decentralizovane teritorijalne zajednice u Srbiji – u kom slučaju bi se ista kvalifikovana većina morala postići u oba skupštinska veća); Drugo – da je naknadni ustavni verifikacioni referendum uspeo ukoliko se, pod pretpostavkom makar 3/5 glasalih birača, bar 2/3 izašlih (alternativa: 3/5) opredeli da podrži odnosnu parlamentarnu ustavno-revizionu odluku.

No, ako umesto predloženih i/ili sličnih, teorijski i praktično dobro poznatih i proverenih, egzistencijalnih ustavnih solucija, državni odlučioci nastave da izbegavaju da čestito i pomenu brz, temeljan i nasušan ustavni zaokret Srbije, njegovu savremenu civilizacijsku kvintensenciju – produženo van/ne/ustavno stanje ili ustavna anarhija, svejedno, prouzrokovaće narodno raspoloženje za novi politički obrt, i to unazad! I tako, ne daj Bože, u nedogled, da ne kažem u krug!!

4. Kojim pravcem do potpuno novog ustava Srbije? Zatečena ustavna procedura, samopromena ex costitutione (čl. 132-134) je tegobna, projektovana namerno tako da bude gotovo praktično nesprovodiva. Politički cenjeno, i u situaciji brzodolazećih novih izbora u Srbiji, nisu veliki izgledi da bi trenutno predviđena ustavna šema dovela do ustavnog rezultatskog napretka. S druge strane, u domaćem kvazinormativnom miljeu, u ovom već višegodišnje veštački održavanom nesnošljivom "poretku" neustavnosti, svaki nenasilni put ka novom ustavu, uz bar delimično oslanjanje na pojedine vredeće pravne regule – mogao bi da bude društveno prihvatljiv i opravdljiv. U tom smislu, skiciraću sažeto dva moguća alternativna nadustavna redosleda koraka. Oni imaju svrhu raspisivanja izbora za ustavotvornu skupštinu, a zatim i celovitu ustavnu reformu.

Tako, ad 1: Da predsednik Republike, na obrazloženi predlog Vlade, odluči da se raspusti Narodna skupština. A njenim raspuštanjem prestao bi i mandat Vlade. U tom kontekstu, izbori za ustavotvornu skupštinu morali bi da se održe najkasnije u roku od 30 dana od raspuštanja parlamenta (ovo je kvalitativna ciljna modifikacija pravila člana 89. postojećeg ustava).

Ad 2: Da Narodna skupština Republike Srbije odluči 2/3 većinom ukupnog broja poslanika da se raspiše opštenarodni referendum sa pitanjem: Da li ste za održavanje republičkih izbora za ustavotvornu skupštinu. Takav referendum bi, mislim, ispunio svrhu – izrazio dovoljno snažnu građansku volju za odmotavanjem klupka ka novom ustavu – ako bi referendumski prag bio 2/3 glasalih "za" od minimuma 2/3 izašlih birača. Prikazani referendumski zahvat nije baš bez ikakvog oslonca u našem pozitivnom pravu. Jer, republički zakon o referendumu i narodnoj inicijativi (iz 1994. godine) utvrđuje: "Referendumom građani odlučuju o pitanjima za koja je to Ustavom i zakonom određeno", ali "i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine... za koja skupština to odluči" (član 2. stav 1).

Ponuđeni novi ustavni dokument, da bi bio besprekorno legitiman, bilo bi neophodno da podrži, u obe predočene varijante, makar 2/3 celine poslaničkog saziva uspostavljene ustavotvorne skupštine. Ukratko: i jedan i drugi ponuđeni model dosezanja do novog ustava Srbije više naginju postupku praeter constitutionem – delanje mimo, pored, odnosno preko Ustava – nego onom contra constitutionem.

Kraj prepuštam M. Kunderi: "Realnost poznajemo samo u prošlom vremenu. Ne znamo je kakva jeste u sadašnjem trenutku, u trenutku kad se dešava, u kom jeste. Dakle, sadašnji trenutak ne liči na sećanje na njega. Sećanje nije negacija zaborava. Sećanje je oblik zaborava" (Iznevereni testamenti, "Prosveta", Beograd, 1995, str. 149, prev. N. Bojić).

Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu

dr Zoran R. Tomić