Aleksandar Simić, sudija saveznog ustavnog suda:
U traganju za izgubljenom ustavnošću

Da li je u današnjoj političkoj realnosti moguća brza i stvarna ustavna rekonstrukcija države?

Parafrazirajući naslov Prustovog remek-dela, u materiji koja naizgled nema ništa zajedničko s melanholičnom sagom o nepovratno izgubljenom vremenu, hteo sam da predstavim, po nekima i uzaludnu, potragu ovog naroda i njegovih političkih predstavnika za valjanijim, stabilnijim, dugotrajnijim i uravnoteženijim političkim uređenjem i državom koja će, počivajući na vladavini prava, stvarno garantovati i štititi ljudska i građanska prava i time biti prihvaćena od svih svojih građana bez obzira na etničku, socijalnu ili versku pripadnost i, istovremeno, uređenjem sistema vlasti i položajem ključnih ustavnih činilaca, efikasno sprečavati autoritarne, neprozirne i nedemokratske tendencije imanentne svakoj političkoj moći. Posle pobede ujedinjene opozicije na saveznim izborima u septembru 2000. i promene režima u burnim događajima početkom oktobra iste godine, Srbija i savezna država suočile su se s potrebom svekolike državne, pa i ustavne rekonstrukcije. Po mnogim glasovima na političkoj i javnoj sceni, i sa radikalnim ustavnim diskontinuitetom. Ne upuštajući se u konačno ocenjivanje stvarnog sociološkog i istorijskog značaja oktobarskih događaja (mirna revolucija ili za evropske prilike neuobičajen, a za domaće i ne tako redak slučaj promene političke elite na vlasti), u političkoj, ali i stručnoj javnosti nameće se potreba za "ustavno-demokratskom rekonstitucijom oslobođene Srbije", odnosno za novim konstitucionalnim duhom koji bi obnovio izvorna načela zapadnoevropskog konstitucionalizma. Željena ustavna obnova svoj argument nalazi u protivljenju "Miloševićevim ustavima", kako onom u Srbiji, tako i aktuelnom saveznom ustavu.

USTAVI PO MERI VLADARA: Novija ustavna istorija ovih prostora (i to kako ona ustaničke, kasnije vazalne nasledne Kneževine Srbije, zatim nezavisne Kneževine i Kraljevine, Kraljevine Jugoslavije i Titove Jugoslavije) prepuna je ustavnih projekata i koncepata koji nisu nadživljavali vladare – svoje tvorce. Svi vladari ili politički dominantni činioci u našoj novijoj istoriji (počev od Karađorđa i Miloša, preko ustavobranitelja, kneza Mihaila, Ristićevog Namesništva, kralja Milana i radikala, kralja Aleksandra Ujedinitelja, kneza Pavla i Mačeka, Josipa Broza i Miloševića) imali su svoje ustavne koncepte i rešenja koja su kratko trajala i time dovodila u pitanje samu prirodu ustavnosti: obezbeđivanje pravne i političke sigurnosti i stabilnosti kako države tako i građana. Valja se podsetiti da su samo posle Drugog svetskog rata (u kome su narodi prethodne Jugoslavije vodili i građanski rat) i komunističke revolucije Broz i jugoslovenski komunisti imali četiri realizovana ustavna projekta, od kojih je poslednji, tzv. Brionski, na kraju pravno utemeljio raspad SFRJ. Danas se može reći da je druga Jugoslavija živela u stalnim ustavnim rekonstrukcijama i redefinicijama, koje su bile samo površinski i simbolički izraz permanentne političke borbe unutar vrha komunističke partije oko političke kontrole i preraspodele moći na teritoriji opterećenoj najrazličitijim političkim i geostrateškim interesima. Vreme krvavog raspada SFRJ i ustavnopravnog učvršćivanja Miloševića i njegovog režima simboliše pre svega Ustav Srbije, mnogo manje važeći savezni ustav. Sveobuhvatan i objektivan sud o tim ustavnim tekstovima, njihovoj primeni i stvarnim istorijskim dometima još nije moguć, delimično zbog toga što su to još uvek najviši važeći pravni akti koji se danas primenjuju (ili ne primenjuju!) na različitim teritorijama u odnosu na one za koje su bili namenjeni (mislim na postupan prestanak primene saveznog ustava od strane vladajućeg političkog režima u Crnoj Gori od 1997. naovamo i na neprimenu Ustava Srbije na teritoriji njene južne pokrajine kao posledicu rata u proleće 1999. i Rezolucije Saveta bezbednosti kojom je okončan; svakako ne tog značaja, ali je vidljivo, naročito prethodne godine, samo nominalno postojanje institucije predsednika Republike i nefunkcionisanje Ustavnog suda u sadašnjem ustavnopravnom poretku Srbije). Danas vladajući politički i stručni establišment, iz razloga delimično navedenih, ove ustave doživljava sa fatalnim nedostacima: delom zato što je njihov "politički tvorac", po shvatanju pretežnog dela zapadnog sveta ali i određenog broja naših građana, ratni zločinac; delom stoga što je njihova primena omogućila ili bar olakšala autoritarnu vladavinu jednog čoveka i njegovog najužeg okruženja; delimično zato što su samo formalno ustanovili elemente parlamentarne demokratije iza koje je ostao nepromenjen sistem; delimično i zato što nisu postajali stvarni legitimacioni osnovi pri njihovom donošenju (podsetimo se da je srpski ustav donet u leto 1990. god. pre sazivanja prvih višestranačkih paralamentarnih izbora posle Drugog svetskog rata i to protivno zahtevu tadašnje opzicije, kao i da je savezni ustav proglasila "pravno nepostojeća skupština nepostojeće države", kako to neki autori navode). Pri tom, još je teško objektivno razmatrati da li je polupredsednički sistem vlasti, sa velikim predsedničkim ovlašćenjima (kao što su: proglašavanje vanrednog ili ratnog stanja i donošenje uredbi sa zakonskom snagom u takvim okolnostima, skoro diskreciono ovlašćenje za raspuštanje skupštine, faktička nemogućnost opoziva), uveden u srpsku ustavnost po uzoru na tzv. De Golov ustav Pete republike, zaista bio generator autoritarne i samovoljne vlasti i da li će bez valjanih argumenata biti ugrađen u neki budući ustavni model. Treba znati da su, posle Srbije, sve države naslednice SFRJ (osim dejtonskog ustava BiH) u svojim novim ustavima predvidele manje ili više snažnog predsednika republike koga biraju svi građani. Ovo je slučaj i sa mnogim ustavnim dokumentima donetim tokom proteklih deset godina tranzicije u zemljama Centralne i Istočne Evrope (Rumunija, Bugarska, Poljska, Rusija, Ukrajina).

OPREČNA POLAZIŠTA: Nisu samo alternativni ustavni projekti odgovori na probleme nefunkcionisanja federacije (Projekat "minimalne federacije" Centra za liberalno demokratske studije, koji je osnova Predloga predsednika SRJ i savezne vlade, Predlog Vlade Crne Gore), ili skorašnji predlozi za Ustav Srbije nezavisne grupe eksperata u okviru Beogradskog centra za ljudska prava i prof. Pavla Nikolića), već i prilično star, a još nedovoljno pažljivo razmatran Nacrt ustava regionalne države Ujedinjenih Srpskih Zemalja pokojnog akademika Miodraga Jovičića.

Projekti reforme zajedničke države potpuno su oprečni u svom polazištu: savezni, koga sa sve manjim žarom zastupa vladajuća koalicija u Srbiji, polazi od toga da su Srbija i Crna Gora tokom celokupne novije istorije težile državnom ujedinjenju i da su stvaranje zajedničke države smatrale prirodnim ciljem i ključnim uslovom ostvarenja svojih interesa i svoje unutrašnje i spoljašnje slobode, te da ta država treba da dobije formu funkcionalne federacije kao rezultat političkog kompromisa. Kompromis bi očuvao potrebu obe federalne jedinice za političkom autonomijom unutar zajednice i istovremeno omogućio savremena i samosvojna federativna rešenja. Projekat koji nudi vladajuća crnogorska elita želi da dovrši rastakanje SFRJ po republičkim granicama zaustavljeno 1992. martovskim referendumom u Crnoj Gori i kasnijim proglašenjem saveznog ustava. Prema ovom stavu, Crna Gora je očekivala da SRJ bude demokratska državna zajednica ravnopravnih republika i ravnopravnih građana, ali su tokom postojanja SRJ zloupotrebljeni organi i institucije savezne države što je rezultiralo nedemokratskim odnosima i grubim narušavanjem ustavnih principa ravnopravnosti republika i građana na štetu Crne Gore. Takvi odnosi su, prema autorima ovog predloga, kulminirali u julu 2000. godine, kada je Milošević izvršio nelegalne i nelegitimne promene Ustava SRJ koje su značile ustavno nasilje prema Crnoj Gori i kraj SRJ koncipirane saveznim ustavom. Rezultat, po njima, može biti samo potpuna međunarodno-pravna legalizacija faktičkog suvereniteta dveju republika, a potom stvaranje saveza Crne Gore i Srbije, koji bi poverene poslove obavljao u zajedničkom interesu, ravnopravno i jednako kontrolisano.

Pokojni akademik Jovičić je smatrao da je regionalna država, u kojoj je Crna Gora samo jedan od trinaest regiona u jedinstvenoj državi srpskog naroda, jedina alternativa neuspeloj dvočlanoj federaciji. Prof. Nikolić pak, kao rešenje problema zajedničke države, predviđa realnu uniju, pri čemu ne navodi niti jedan stvaran argument koji bi potkrepio mogućnost da bi one političke snage u Crnoj Gori koje ne žele zajedničku državu sa Srbijom to želele kada bi na njenom čelu bio ustavni monarh iz porodice Karađorđevića.

IZLAZ U REGIONALIZACIJI: Projekti ustavnih rešenja za Srbiju potpuno su oprečni u svojim legitimnim osnovama. Kako je rečeno, akademik Jovičić smatra da je jedinstvena država srpskog naroda, sa trinaest manje ili više simetričnih regiona jedina alternativa neuspeloj dvočlanoj federaciji i asimetričnom uređenju same Srbije. Postojeće pokrajine se ovim predlogom dele na pet novih regiona. Grupa nezavisnih eksperata smatra da je "demokratska rekonstitucija Srbije moguća samo kroz integraciju njenog multikulturalnog, multietničkog i demokratskog supstrata", u državi koja efikasno štiti najšire garantovana ljudska prava. Takva država mora počivati na stvarnom parlamentarizmu, ali i na jakoj kancelarskoj vladi. Prof. Nikolić smatra da vraćanje Srbije svojoj izgubljnoj državnosti i ustavnosti mora da bude "vraćanje korenima i duhovnosti" među kojima je "vaspostavljanje ustavne parlamentarne monarhije". Ona bi bila podeljena na oblasti po modelu koji je sličan Jovičićevom. U takvoj Srbiji "monarh je nestranačka ličnost i nesporni autoritet, simbol jedinstva naroda, arbitar i pomiritelj u čitavom političkom procesu". Bez obzira na nepremostive ideološke razlike, ovi ustavni projekti imaju neke zajedničke elemente: svi predviđaju razvijen parlamentarni sistem sa dominantnom ulogom Narodne skupštine; smanjena ovlašćenja šefa države, bio to predsednik Republike ili kralj, koji skoro potpuno gubi prerogative izvršne vlasti, osim onih koje tradicionalno ima svaki šef države (komandovanje vojskom, predstavljanje države u zemlji i inostranstvu, predlaganje skupštini šefa izvršne vlasti i dr.); ustanovljavanje nezavisnosti sudske vlasti kroz visoki savet pravosuđa (pravosudni savet ili vrhovni savet sudstva), koji šefu države predlaže nosioce svih pravosudnih funkcija i koje ovaj imenuje; i što je posebno značajno, uvođenje širokih regionalnih (ili oblasnih ) autonomija. Regionalizacija Srbije vidi se kao decentralizacija rigidne i birokratske države nasleđene od prethodnog režima, koja treba da smanji etničke napetosti, ali i da doprinese državnom jedinstvu. Iako autori različito vide uzroke narušavanja državnog jedinstva – jednistvo je ugroženo dvočlanom federacijom i asimetričnim uređenjem Srbije nasleđenim iz titoističkog sistema (Jovičić), odnosno nepostojanjem pravog državnog legitimiteta Republike za mnoge nesrpske etničke zajednice (nezavisni eksperti) – njihova preporuka je slična: razvijena regionalna autonomija u kojoj bi regioni bivali zajednice svih građana koji u njima žive. Regioni nemaju epitete državnosti i nadležnosti federalnih jedinica, ali sa statutom (Jovičić, Nikolić), odnosno konstitutivnim aktom (nezavisni eksperti), sa organima: regionalnim skupštinama i savetima, finansijskom autonomijom, širokim nadležnostima (autori se o ovim pitanjima u osnovi saglašavaju), oni doprinose demokratizaciji cele države i društva. Oni su osnov za uvođenje bikameralizma u naš ustavni sistem, tj. senata ili veća regiona, što je pokušaj koji u našoj ustavnoj tradiciji nije uspevao: bilo zbog ideoloških protivljenja (primer Pašićevih radikala krajem prošlog veka ili radikalnih demokratskih stavova kasnije), bilo zbog nesklonosti ustavotvoraca da se dvodomim sistemom ograničavaju moći parlamenta ili šefa države i izvršne vlasti, odnosno da se njihova moć uravnoteži uvođenjem novog zakonodavnog činioca. U predlozima gornji dom nije ravnopravan zakonodavni činilac donjem domu i nije predviđeno da Vlada njemu odgovara, kao što je to i u mnogim uporednim sistemima (Francuska, Španija, Češka).

Svi navedeni ustavni koncepti imaju manje ili više mana. Njihova eksplikacija, međutim, nije tema ovog teksta. On pre treba da dâ odgovor na pitanje: da li je u današnjoj političkoj realnosti moguća brza i stvarna ustavna rekonstrukcija države? Bojim se da bi odgovor pre mogao da bude negativan, bez obzira na promenu vlasti i napor da se izmeni priroda dosadašnjeg sistema. Ovaj pesimizam vidim u sledećim razlozima:

1. Nedostatak dovoljno jakog i stabilnog političkog faktora koji bi svoju političku moć pretočio u novi društveni ugovor – novi ustav;

2. Nedostatak bazičnog političkog konsenzusa ili pretežne političke volje za očuvanje zajedničke države Crne Gore i Srbije. Ovaj se nedostatak možda može ponajlakše otkloniti: svaki stvarno demokratski referendum u manjoj federalnoj jedinici pokazao bi da je većina u njoj za zajedničku državu;

3. Spoljni faktor, koji se u ovom momentu pojavljuje pre svega kao pružalac "dobrih usluga", ali koji će se sve više pojavljivati kao arbitar koji nudi rešenja. To je bila i njegova dominantna uloga u proteklim godinama. Uostalom, ta uloga je i danas prisutna, ali ne direktno u oblasti kojom se ovaj tekst bavi;

4. Još uvek do kraja neodlučen status Kosova i Metohije i sve moguće konsekvence koje iz toga slede. Ovde valja pomenuti sistematsku nestabilnost koju izazivaju politički zahtevi za " vraćanje autonomije Vojvodine" pre potpune ustavne rekonstrukcije države, kao i političke revindikacije koje iza toga stoje.