Ustavna povelja Srbije i Crne Gore:
Gde vode Polazne osnove

Teško da će najviši pravni akt nove državne zajednice biti usvojen u roku predviđenom Polaznim osnovama za preuređenje Srbije i Crne Gore – do kraja juna

Mesec dana nakon potpisivanja Polaznih osnova za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore građani nove državne zajednice o obliku te tvorevine (o čijem stvaranju ih ionako niko ništa nije pitao) ne znaju gotovo ništa više nego one martovske noći kad su završena natezanja srpsko-crnogorskih pregovarača koja su rezultirala potpisom sa početka rečenice. A sudeći po broju prepreka na koje su skupštine Srbije i Crne Gore naišle (same sebi ih postavile?) tokom procedure usvajanja Sporazuma potpisanog uz kumstvo Havijera Solane, visokog predstavnika Evropske unije za spoljnu politiku i bezbednost, rok postavljen za donošenje Ustavne povelje nove zajednice – jun – teško da će biti poštovan.

Sporazumom je, naime, predviđeno da "Ustavnu povelju, najviši pravni akt državne zajednice Srbije i Crne Gore", izradi ustavna komisija, čije bi članove (tek) trebalo da delegiraju skupštine Srbije, Crne Gore i SRJ. Kad bude izabrana, kad se sastane i prebrodi očekivane i sasvim verovatno neverovatne početne probleme i nesporazume, Komisija bi trebalo da "na osnovu mišljenja iznetih u skupštinskim raspravama, odnosno skupštinskih zaključaka" pristupi izradi Ustavne povelje privremene zajednice. Tekst tog dokumenta potom bi, kad skupe kvorum i prebrode još jedan niz očekivano neočekivanih prepreka, trebalo prvo da usvoje republičke skupštine, a onda i dotrajala savezna skupština (iako je, prema mišljenju nekih stručnjaka, kao što je profesor ustavnog prava Pavle Nikolić, takav način donošenja Ustavne povelje u nesaglasju s još važećim Ustavom SRJ iz 1992).

Osim što je, na osnovu iskustva, teško očekivati da će sve te skupštinsko-koaliciono-komisijske zavrzlame biti okončane za oko dva i po meseca, malo je neobično (neukusno) da nema čak ni (od strane državnih organa inicirane) javne rasprave o tome kako bi mogao da izgleda dokument koji bi trebalo da precizno definiše novu zajednicu. A sudeći po mišljenjima, stručnjaka s kojima se "Vreme" tim povodom konsultovalo, materijala za javnu raspravu i te kako ima.

MOŽE I KRALJ: Za početak, prilično su neusaglašene ocene o tome da li je i koliko prostora ostavljeno za kreativnost budućih ustavopisaca. Prema mišljenju Zorana Lončara, profesora Pravnog fakulteta u Novom Sadu i jednog od autora Nacrta ustava Srbije koga je predložila Demokratska stranka Srbije, tekst Ustavne povelje zavisiće od unutrašnjo-političkih dogovora, jer Polazne osnove otvaraju mogućnosti da Ustavna povelja ima više ili manje elemenata federalnog, odnosno konfederalnog uređenja. U svakom slučaju, prema njegovim rečima, Ustavna povelja sadržaće sve ono što sadrži svaki ustav, a imaće "samo simbolično drugačiji naziv".

Uz brojne kritike i ocene da Polazne osnove vode ka raspadu zajednice Srbije i Crne Gore, profesor Pavle Nikolić kaže da bi, "ako se nađe dovoljno snage i pameti", trebalo pronaći instrumente koji bi "ovako razdvojene Srbiju i Crnu Goru trajno održali zajedno".

"Čini se da bi to mogla da bude jedino realna unija dve države s unutrašnjom suverenošću, koje bi kao jedinstveni međunarodni subjekat bile pod jedinstvenom krunom kao stvarnim i moćnim garantom čvrste i trajne veze između Srbije i Crne Gore, sa Srbima i Crnogorcima kao jednim narodom", kaže Nikolić, koji je već ranije predstavio svoj predlog novog ustava Srbije, kojim je ona definisana kao ustavna monarhija.

Slobodan Vučetić, sudija Ustavnog suda Srbije, međutim, smatra da se već sada umnogome može predvideti kako će Ustavna povelja izgledati. Prema njegovoj oceni, Ustavnom poveljom će se precizno definisati struktura organa nove državne zajednice (predsednik, savet ministara, parlament i sud), kao i oblasti odbrane i ljudskih sloboda i prava. S druge strane, prema njegovom mišljenju, u oblasti međunarodnih i unutrašnjih ekonomskih odnosa biće sasvim siromašna, "jer će ta pitanja ipak biti u nadležnosti država članica i posredovanja EU-a, koja je za sebe očigledno rezervisala pravo arbitraže u slučaju sporova, što je posledica nepostojanja konsenzusa političkih elita Srbije i Crne Gore".

"Možemo očekivati da će u praksi narednih godina EU biti neka vrsta arbitra, čime će, pravno gledano, u velikoj meri biti ograničen ekonomski suverenitet, indirektno i državni, nove državne zajednice. U slučaju da neka država članica ima prigovore na ponašanje druge države članice, u pogledu funkcionisanja zajedničkog tržišta, moći će da uloži prigovor EU, koja će onda, kako se kaže u dokumentu, razmatrati to pitanje u cilju preduzimanja odgovarajućih mera", kaže Vučetić i objašnjava da će to "očigledno biti mere ekonomskog i političkog pritiska, čime će EU bitno uticati na izgradnju ekonomskog sistema i Srbije i Crne Gore i njihovo približavanje standardima Unije".

POZITIVNA DISKRIMINACIJA: Ustavna povelja, prema njegovom mišljenju, trebalo bi da precizno reguliše organizaciju državnih organa, koji su Polaznim osnovama za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore načelno definisani. Tim dokumentom je, naime, predviđeno da nova državna zajednica ima jednodomu skupštinu uz "određenu pozitivnu diskriminaciju poslanika iz Crne Gore" i "postojanje mehanizama zaštite od nadglasavanja država-članica". Vučetić procenjuje da treba očekivati da će Crna Gora dobiti znatno više poslanika nego što bi dobila po principu "jedan građanin jedan glas", ali svakako znatno manje nego što će dobiti Srbija (izvori "Vremena" kažu da je u dogovorima prilikom usaglašavanja Sporazuma već pominjano da bi Srbiji moglo pripasti 59, a Crnoj Gori 22 poslanička mesta u novom parlamentu).

Sporazumom je predviđeno da zakone o izboru poslanika u Skupštinu zajednice Srbije i Crne Gore donesu republički parlamenti, što je već izazvalo sukob u Crnoj Gori. Tamošnja opoziciona Koalicija za Jugoslaviju, naime, zalaže se za neposredan izbor poslanika za novi parlament, što nikako ne odgovara crnogorskom predsedniku Milu Đukanoviću. Jer, vrlo je verovatno da Liberalni savez i Socijaldemokratska partija, dosadašnji koalicioni partneri Đukanovićeve Demokratske partije socijalista u "reformskom bloku" stranaka, u skladu sa svojim političkim opredeljenjima, neće učestvovati na izborima za parlament zajedničke države, koji bi trebalo da se održe odmah po usvajanju Ustavne povelje. To bi Đukanovića u startu označilo kao izbornog gubitnika, što je epitet nimalo drag biračkom telu i nimalo koristan na unutrašnjopolitičkom terenu. I baš tu nalazi se uzrok zalaganja DPS-a da se poslanici za buduću Skupštinu Srbije i Crne Gore biraju u aktuelnom crnogorskom parlamentu.

Bilo kako da budu izabrani, crnogorski poslanici ne bi trebalo da strahuju da će ih brojnije kolege iz Srbije u novom parlamentu jednostavno nadjačati. Polaznim osnovama predviđeni mehanizam zaštite od nadglasavanja, prema oceni Vučetića, mogao bi se sastojati u rešenju prema kome bi za donošenje svake odluke bili potrebni glasovi većine od ukupnog broja poslanika iz Srbije i većine od ukupnog broja poslanika iz Crne Gore. Pa samim tim ne i prilikom izbora predsednika nove državne zajednice, koji će se, prema Sporazumu, birati u parlamentu.

DRŽAVA BEZ OVLAŠĆENJA: I Vučetić i Lončar slažu se da će ovlašćenja tako izabranog predsednika nove državne zajednice biti sasvim reprezentativna. Sva izvršna vlast koja se bude ostvarivala u budućoj zajednici vršiće se preko Saveta ministara, objašnjava Vučetić. Na čelu Saveta ministara će, prema Sporazumu, biti predsednik državne zajednice, a to je, ističe on, "na neki način predsednički sistem".

"Mi jesmo navikli da u predsedničkom sistemu predsednik ima velika ovlašćenja, ali ovde sama država nema ovlašćenja. To je faktički konfederalna zajednica, koja ima elemente federalizma jer ima svoje organe i međunarodni suverenitet. Ali, sve što je suštinsko je konfederalno – ključne funkcije su u republikama, a ono što je u zajednici to je uslovljeno konsenzusom", objašnjava Vučetić.

Predsednik će predložiti sastav Saveta ministara, koji će, prema Sporazumu, imati pet resora – spoljni poslovi, odbrana, međunarodni ekonomski odnosi, unutrašnji ekonomski odnosi i zaštita ljudskih i manjinskih prava – a njihove nadležnosti preciziraće Ustavna povelja. Vučetić očekuje da će, za razliku od oblasti međunarodnih i unutrašnjih ekonomskih odnosa, koje će u Povelji biti definisane sasvim šturo, oblast zaštite ljudskih i manjinskih prava biti sasvim precizno regulisana. Do kraja godine se, naime, očekuje da Jugoslavija (Srbija i Crna Gora) dobije pristup Savetu Evrope i samim tim biće dužna da potpiše Evropsku konvenciju o ljudskim slobodama i pravima.

"Zato treba očekivati da u Ustavnoj povelji bude precizno i korektno unet svaki od principa sadržan u Evropskoj povelji, naravno uz određene dopune i konkretizacije koje su izraz naših specifičnih prilika i potreba", kaže Vučetić.

U osetljivoj oblasti vojske, Polaznim osnovama za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore već je definisano ključno pitanje odlučivanja – predviđeno je da Vojskom komanduje Vrhovni savet odbrane, koji čine tri predsednika (Srbije, Crne Gore i zajednice Srbije i Crne Gore). Regruti će vojni rok služiti na teritoriji svoje države članice, uz mogućnost da, po želji, služe i na teritoriji druge. Piscima Ustavne povelje ostalo je da, kad premere političke interese, regulišu druga vojna pitanja, kao što su njena veličina i organizacija, način finansiranja i dužina služenja vojnog roka.

Polaznim osnovama za preuređenje Srbije i Crne Gore predviđeno je da države članice nakon usvajanja Ustavne povelje izmene ili donesu nove ustave najkasnije do kraja 2002, pri čemu se, prema oceni Zorana Lončara, odredba "izmeniti" odnosi na Crnu Goru, a odredba "doneti novi ustav" odnosi na Srbiju. Vučetić precizira da će ustavi država članica morati biti potpuno saglasni samo u oblasti ljudskih sloboda i prava. Ustavi Srbije i Crne Gore, naime, moraju garantovati sva prava predviđena Ustavnom poveljom Srbije i Crne Gore, koja će biti usaglašena sa Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i sloboda, objašnjava Vučetić i dodaje da će u drugim oblastima, sve ono što Sporazumom i Poveljom nije predviđeno kao funkcija državne zajednice, morati biti uređeno ustavima republika.

U Srbiji se, međutim, pokazalo da bi i poštovanje i tog roka moglo biti problematično. I to ne zato što se relevantne političke snage nepomirljivo razlikuju u stvavovima o načinu uređenja postmiloševićevske Srbije, nego se kao najveći problem pokazao način dolaženja do najvažnijeg pravnog akta. DSS se, naime, zalaže za ustavotvornu skupštinu, koja podrazumeva organizovanje prevremenih parlamentarnih izbora, a to drugom delu aktuelne vlasti nikako ne odgovara.

U iščekivanju pronalaženja načina da se zaobiđe ta prepreka, utešno bi mogla da zvuči procena Zorana Lončara da nijedan od do sada predstavljenih predloga novog srpskog ustava nije u koliziji s Polaznim osnovama za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore, a samim tim, verovatno, ni sa Ustavnom poveljom koja će iz tog dokumenta proizaći. (Do sada su promovisana tri ustavna predloga i svi se zalažu za regionalizaciju Srbije. Dva, od ta tri, zalažu se za republikansko uređenje – predlozi DSS-a i grupe eksperata okupljene oko Beogradskog centra za ljudska prava. Predlog Pavla Nikolića Srbiju vidi kao ustavnu monarhiju.)

Vera Didanović