Intervju - Marian Lemke, prvi direktor Uprave za javne nabavke u Poljskoj :
Ministri pod lupom prodavaca

"Zakon o javnim nabavkama daje sredstvo pomoću koga se prati aktivnost vlade u trošenju budžetskog novca, a novinari i kompanije koje državi isporučuju robe, usluge ili radove biće u poziciji da uvek objave sve informacije vezane za tendere i da javno postave pitanje vladi zašto je kao isporučioca robe ili usluga izabrala ovu ili onu firmu"

Za javne (državne) nabavke Vlada Srbije potrošila je prošle godine 1,1 milijardu dolara (ili 10,1 odsto bruto društvenog proizvoda). Kupujući ove godine robe, usluge i radove za državu, Vlada će potrošiti 1,45 milijardi dolara (ili 11,3 odsto bruto društvenog proizvoda). Da bi u oblasti javnih nabavki smanjila korupciju, da bi sve ponuđače stavila u isti položaj i da bi Evropskoj uniji na delu pokazala da želi asocijaciju, Vlada Srbije je predložila, a republički parlament u julu usvojio Zakon o javnim nabavkama. Ovim zakonom precizno su popisane procedure i uslovi pod kojima država i njena nadleštva mogu da kupuju određene robe, usluge ili radove. No, ono što je mnogo važnije jeste osnivanje posebne komisije za zaštitu prava ponuđača koja bi ubuduće mogla da bude jedna od najvažnijih "noćnih mora" bilo kakvim korupcionaškim snovima nekog od ministara ili načelnika u državnoj administraciji.

Šta Zakon o javnim nabavkama znači za Srbiju, može li smanjiti korupciju i hoće li njegovim usvajanjem biti zadovoljni poreski obveznici, razgovarali smo sa Marianom Lemkeom, prvim direktorom poljske Uprave za javne nabavke a sada konsultantom OECD-a u projektu SIGMA koji je imao nekoliko misija u Turskoj, Bugarskoj i Rumuniji. Lemke je radio na prvom nacrtu poljskog zakona o javnim nabavkama iz 1992. i 1993. godine i bio je osnivač Uprave za javne nabavke koja je osnovana 1995. godine.

"VREME": Postoji li zajednički imenitelj u iskustvima svih zemalja u tranziciji kad je reč o suzbijanju korupcije u javnim nabavkama?

MARIAN LEMKE: Korupcija je veoma velik problem, ne samo kod vas u regionu i u zemljama u tranziciji nego uopšte u celom svetu, uključujući i razvijene zapadne zemlje. Može se reći da korupcija u javnim nabavkama jeste na izvestan način logična pojava jer u svim zemljama kad se neki državni službenik nađe u prilici da zaključuje ugovor čija je vrednost daleko iznad njegove plate, postoji rizik od korupcije.

Prvi i osnovni korak da bi se rešila korupcija u javnim nabavkama jeste dobar zakon koji će definisati precizna pravila u postupcima i precizne mere. Druga važna stvar je transparentnost, odnosno pravilo da su javnosti dostupne sve informacije vezane za javne nabavke, uključujući na primer i one o kriterijumima za procenu ponude i za izbor najpovoljnijeg ponuđača. To zapravo treba da bude zakon koji će ograničiti slobodu državnih službenika koji se bave javnim nabavkama. I ono što je najvažnije, taj zakon treba da ponudi realne garancije svim učesnicima koji se pojavljuju na javnim tenderima koje raspisuje država. Te garancije može da pruži nezavisna komisija za zaštitu prava ponuđača koji se pojavljuju kao učesnici u procesu javnih nabavki. To znači da, ukoliko uoče neke nepravilnosti ili kršenje zakona u javnim nabavkama, ponuđači imaju pravo da protestuju i zaustave proceduru. Mislim da je vaša vlada ispunila većinu ovih uslova i kriterijuma.

Uz ovaj zakon, naravno, treba da idu i neki podzakonski akti, koji će u detalje definisati sva pravila javnih nabavki.

Ali, sve to nije dovoljno da biste imali dobar sistem javnih nabavki. Od jednake je važnosti dobra primena zakona, ali i obuka ljudi. Važna je i kampanja razvijanja svesti kod ljudi da postoji zakon koji reguliše javne nabavke tako da svi učesnici znaju svoja prava i mogu da se žale ukoliko nisu zadovoljni načinom na koji se njihova prava ostvaruju. Uspeh reforme javnih nabavki nije moguć bez uključenja, poverenja i odlučnosti poslovnih ljudi da koriste sve prednosti koje zakon nudi.

Ono što je veoma važno, a pokazalo je iskustvo iz svih zemalja u tranziciji, jeste postojanje jednog jakog nezavisnog tela u okviru vlade koje je zaduženo za primenu zakona. U Poljskoj, Estoniji, Litvaniji, Mađarskoj, Sloveniji... to telo je Uprava a njen zadatak je da brine o primeni zakona o javnim nabavkama.

Kako ta uprava može biti nezavisna kad je formirana pri vladi?

Postoje različiti mehanizmi. Na primer, u Slovačkoj predsedavajući Uprave ima mandat od pet godina i nikakva politička volja ne može ga smeniti sa tog položaja, izuzev sudske odluke ukoliko je prekršio zakon. U Mađarskoj, Uprava je kolektivno telo koje nominuju vlada i parlament.

Direktora srpske uprave za javne nabavke postavila je republička vlada. Koliko on može biti nezavisan kada bude ocenjivao postupke državnih institucija u procesu javnih nabavki?

Hmmm... Odlično sam razumeo vaše pitanje. Sećam se razgovora sa direktorkom slovačkog ureda za javne nabavke. Rekao sam joj da je veoma srećna jer postoji zakon koji ne dozvoljava da bude smenjena sa funkcije nečijom političkom voljom pre isteka mandata od pet godina. Ona mi je odgovorila: "Ali, parlament može da promeni zakon." Mislim da prava garancija nezavisnosti ne leži u zakonu, nego u dobroj praksi da ovakva institucija ne može da bude izložena političkom pritisku. Svakoj državi potreban je dobar mehanizam koji će garantovati da će uvek u tenderskim procedurama posao dobiti firma koja je dostavila najjeftiniju i najkvalitetniju ponudu, a ne zato što je njen generalni menadžer prijatelj s nekim ministrom.

Ova uprava ne samo da treba da bude nezavisna već i svi zvaničnici koji su na bilo koji način uključeni u javne nabavke moraju da budu potpuno nezavisni u primeni zakona i ne smeju da podležu bilo kakvim političkim pritiscima.

Mislim zaista da je vaš zakon odličan, ali najveći izazov je promeniti ono što je u ljudskim glavama.

Šta ćete sugerisati direktoru naše uprave za javne nabavke?

Da nema potrebe da ponovo izmišlja točak jer su procedure javnih nabavki širom sveta veoma slične i postoji mnogo standardnih modela koji se primenjuju. Ali, preneću mu mnoga iskustva zemalja u tranziciji koja će mu, nema sumnje, biti od koristi. Pre svega, potpuna harmonizacija domaćih sa propisima Evropske unije čija su osnovna načela funkcionisanja transparentnost i zaštita od arbitrarnih odluka državnih institucija.

Prema dosadašnjim iskustvima zemalja koje su reformisale oblast javnih nabavki, kakva je od toga korist za poreske obveznike?

Jedan od načina da se ostvare uštede je – konkurencija. Konkurencija obara cenu nekoj robi ili usluzi koju država kupuje od neke kompanije. Naravno, važan je i kvalitet. Dakle, ukoliko su pravila jasna, svi će biti spremni da uđu u utakmicu i smanjuju cenu.

Iskustvo eksperata Svetske banke kaže da je prosečna ušteda u javnim nabavkama, kada postoje jasna pravila igre, oko 25 odsto, dakle toliko novca ostaje više u državnom budžetu.

Postoje li primeri kršenja zakona o javnim nabavkama u zemljama koje sprovode tržišne reforme i, ako postoje, kakva je bila reakcija ovog regulatornog tela tj. nezavisne uprave?

Svaka od tih zemalja ima drugačiji sistem, pa su i reakcije na kršenje zakona različite.

Postoje dva aspekta kontrole. Prvi je nezavisna spoljna i unutrašnja revizija, koju obično sprovodi jedna revizorska kuća sa zadatkom da proveri finansije svih javnih nabavki u državnim institucijama. Drugi, još važniji aspekt koji nameću sami ugovarači jeste njihova želja da budu odlično informisani. Ukoliko primete bilo kakvo kršenje zakona o javnim nabavkama, oni imaju realne mogućnosti da se žale nezavisnoj komisiji za zaštitu prava ponuđača. Ta mogućnost reakcije dobavljača zapravo je najbolja stvar. Drugim rečima, nemoguće je ustanoviti jednu državnu instituciju koja će moći da prati svaku nabavku, ali zato postoji institucionalna mogućnost da se svako od učesnika uključi u posmatranje procesa javnih nabavki.

U svakom zakonu o javnim nabavkama postoji poglavlje koje se odnosi na kazne. Ali, korupcija u ovoj oblasti uglavnom se kažnjava po krivičnom zakonu.

Sve zemlje u tranziciji pre nego što su započele reforme imale su visok nivo korupcije u javnim nabavkama. Da li je novi zakon automatski isključio korupciju ili je i dalje bilo korupcionaških afera u sektoru javnih nabavki?

Sam zakon ne može da eliminiše korupciju. Ključni problem u iskorenjivanju korupcije jeste primena zakona, a najvažniju ulogu ima nezavisna štampa. Sve važne informacije vezane za javne nabavke moraju da budu objavljene iz dva razloga: prvo - zbog potencijalnih učesnika na tenderima za javne nabavke; drugo - da bi te informacije došle do javnosti koja preko nezavisne štampe može kritički da prati da li se proces neke javne nabavke obavlja po zakonu.

Konkretnih istraživanja koja bi pokazala da je korupcija smanjena posle donošenja zakona – nema. Ali, sasvim jasno, na osnovu nekih poređenja, može da se zaključi da je nivo korupcije u zemljama, kao što je na primer Estonija ili Litvanija, znatno opao u odnosu na period od pre deset godina.

Posle iskustva koje ste imali u Poljskoj i sada kao nezavisni konsultant, šta biste savetovali kolegama u Srbiji?

Vi ste na dobrom putu, pre svega zato što već imate usvojen Zakon o javnim nabavkama koji sadrži osnovne principe kao što je transparentnost i koji je u znatnoj meri harmonizovan sa evropskim standardima. Vidim da je osnovana i Uprava za javne nabavke i ona će objaviti standarde i priručnike koji će biti od koristi svima na koje se Zakon odnosi. Reforma javnih nabavki priča je bez kraja i dugo godina u taj proces biće uključeni javne institucije, poslovni ljudi i posmatrači iz civilnog sektora. Kao što sam već rekao, nemojte očekivati da će sâm Zakon rešiti sve probleme preko noći, on je samo sredstvo za sprovođenje reformi u javnim nabavkama, ali korak po korak u dugogodišnjem periodu.

Najvažnije od svega je da Zakon daje sredstvo pomoću koga se prati aktivnost vlade u trošenju budžetskog novca, a novinari i kompanije koji državi isporučuju robe, usluge ili radove biće u poziciji da uvek objave sve informacije vezane za tendere i da javno postave pitanje vladi zašto je kao isporučilac robe ili usluga izabrana ova ili ona firma.

Miša Brkić