Antimonopolska politika:
Bedeker za početnike

Šta je to antimonopolska politika? To je ona ekonomska politika kojom se omogućavaju opstanak i unapređenje konkurencije na tržištu. Konkurencija je preduslov uspešnog funkcionisanja slobodnog tržišta. Bez konkurencije nema tržišne prinude, pa stoga ni ishod tržišne utakmice nije maksimizovano ekonomsko blagostanje društva. Činjenica da se ova politika naziva antimonopolskom ne znači da se ona sprovodi isključivo protiv monopola – svako značajno narušavanje konkurencije predmet je antimonopolske politike. Pažnja: zaštita konkurencije ne znači zaštitu konkurenata – neefikasni konkurenti treba da propadnu; to je poželjno sa stanovišta društva.

Šta treba da bude cilj antimonopolske politike? Jedini cilj antimonopolske politike treba da bude maksimizacija ekonomske efikasnosti, pa time i maksimizacija ekonomskog blagostanja potrošača. Ovakvo definisanje cilja antimonopolske politike je nasleđe čikaške škole koja je opredeljujuće uticala na formiranje antimonopolske politike u svetu u poslednjih dvadesetak godina. Uključivanje drugih ciljeva među ciljeve antimonopolske politike neminovno dovodi do njenog rasplinjavanja i razvodnjavanja u toj meri da ona postaje nedelotvorna. Tome treba dodati i dugogodišnju tradiciju domaćih političara da razvodnjavaju ekonomske politike kojima se može naškoditi nekim pojedinačnim interesima.

Šta su alternative antimonopolskoj politici? Načelno posmatrano, u slučaju male i otvorene privrede kakva je naša, postoje alternative antimonopolskoj politici poput politike spoljnotrgovinske liberalizacije (uklanjanje barijera uvozu) i uklanjanja barijera ulasku novih proizvođača u granu. Liberalizacija uvoza je primamljiva opcija za malu i otvorenu privredu kakva je srpska – konkurenciju treba generisati iz uvoza, odnosno domaće proizvođače treba izložiti uvoznoj konkurenciji. Međutim, liberalizacija spoljne trgovine nije svemoguć lek protiv bolesti domaće konkurencije. Uklanjanje barijera ulasku novih proizvođača takođe se često predstavlja kao alternativa antimonopolskoj politici. Ukoliko je ulazak u granu slobodan, jača potencijalna konkurencija koja može da ima iste efekte kao i stvarna. Međutim, mnoge barijere ulasku posledica su date tehnologije, tako da se mogu otkloniti samo na duže vreme, dok su druge posledica političkih konstelacija (visoki rizik zemlje, na primer), pa se mogu otkloniti, odnosno umanjiti, jedino kroz mukotrpan politički proces. Navedene politike mogu se posmatrati i kao komplementarne politike, tj. politike koje omogućavaju antimonopolskoj politici da postiže bolje rezultate. Ipak, što je slobodnija spoljna trgovina i što su niže barijere ulasku to je bolje za sve, osim za monopoliste.

Da li je nama uopšte potrebna antimonopolska politika? Potrebna nam je, i to iz više razloga. Nasledili smo socijalističke nekonkurentne tržišne strukture (raspad zemlje i ono što ga je pratilo samo su ih pojačali) i antikonkurentan način ponašanja koji odgovara takvim strukturama. Alternative antimonopolskoj politici nisu savršene; zahvata nas nov talas protekcionizma, tako da je malo verovatno da se u dogledno vreme dalje liberalizuje spoljna trgovina, a politički proces i ne daje baš velike rezultate u poslednje vreme. Pored svega toga, postoje grane u čijem slučaju (usled visokih transportnih troškova, na primer) slobodan uvoz jednostavno ne pomaže – ne može da se stvori delotvorna uvozna konkurencija. Uklanjanje barijera ulasku može da bude lepa politička parola. Ali, pri sprovođenju te parole javljaju se mnoge teškoće, zbog kojih često ponestaje političke rešenosti da se u tom poslu istraje.

Kakva nam je antimonopolska politika potrebna? Potrebna nam je usredsređena, zakonom sputana i administrativno ne toliko zahtevna antimonopolska politika. Dakle, politika usredsređena na najznačajnija narušavanja konkurencije na domaćem tržištu tj. ona koja čine najveću štetu na planu ekonomske efikasnosti i blagostanja potrošača. Mogućnost zloupotrebe antimonopolske politike, kako od strane države tako i od strane konkurenata, takvih je razmera da je potrebno uspostaviti zakonsku branu takvoj zloupotrebi. Neke osnovne ekonomske slobode treba da budu zaštićene zakonom. Konačno, antimonopolska politika treba da bude relativno jednostavna za primenu, budući da su domaći administrativni kapaciteti prilično ograničeni.

Šta treba da budu prioriteti antimonopolske politike? Imajući u vidu postojeće tržišne strukture i tržišnu praksu u Srbiji, kao i veoma ograničene resurse koji su na raspolaganju za primenu antimonopolske politike, njeni prioriteti treba da budu: (a) borba protiv kartela i sprečavanje njihovog nastajanja; (b) poboljšanje i pospešivanje privatizacije i ekonomskog restrukturiranja; (c) povećanje ekonomske slobode preduzeća i privatnih preduzetnika; (d) smanjenje neizvesnosti svih privrednih subjekata, naročito preduzeća i privatnih preduzetnika; (e) izbegavanje kontrole cena kao mehanizma antimonopolske politike; (f) uticaj na druge ekonomske politike relevantne za konkurenciju.

Šta su to karteli? To su sporazumi preduzeća koja posluju u istoj grani, odnosno proizvode iste proizvode, da ne konkurišu jedna drugima, već da sarađuju, dogovarajući se oko svih važnih pitanja, poput cene, obima proizvodnje, podela tržišta i tome slično. Konkurenti prestaju da konkurišu jedan drugom i počinju da sarađuju – na štetu kupaca to jest potrošača. Karteli onemogućavaju funkcionisanje tržišta tako da ono više ne može da bude mehanizam za postizanje ekonomske efikasnosti. Ukoliko ste pomislili na naše nasleđe samoupravnog socijalizma, u kome su se proizvođači sporazumevali, a ne konkurisali jedni drugima, i koje je dobrim delom uspelo da preživi, ili ukoliko ste pomislili na udruženja proizvođača ovog ili onog proizvoda, kao i na jednog našeg bankara koji je na televiziji pozvao svoje konkurente da se dogovore o kamatama (to su cene bankarskog sektora) – na pravom ste putu, zaista je reč o kartelima, makar i u pokušaju. Bez obzira na školu kojoj pripadaju, svi poznavaoci antimonopolske politike borbu protiv kartela postavljaju kao apsolutni prioritet.

Šta su to restriktivni sporazumi? Pored kartela postoji još čitav niz sporazuma kojima se ograničava konkurencija, tzv. restriktivnih sporazuma. Oni ne moraju da budu između konkurenata (horizontalni sporazumi), već mogu da budu i između prodavaca i kupaca (vertikalni sporazumi). Nije svaki sporazum restriktivan, većina njih nema nikakav efekat na konkurenciju. Pored toga, neki sporazumi, iako jesu restriktivni, tj. ograničavaju konkurenciju, imaju mnogo snažnije pozitivne efekte na ekonomsko blagostanje, pa su prihvatljivi sa stanovišta društva. Zbog toga se, osim u slučaju kartela, na sporazume primenjuje načelo razumne diskrecione procene i sagledavaju se njihovi efekti na ekonomsko blagostanje, pa se oni, u zavisnosti od tih efekata, i proglašavaju zabranjenim.

Šta je to dominantan položaj na tržištu? To je ona situacija u kojoj preduzeće koje uživa taj položaj može odlučujuće da utiče na cenu koja se formira na tržištu, kao i na sve ostale uslove prodaje svog proizvoda (cenovna diskriminacija na primer). Time se takvo preduzeće razlikuje od preduzeća u slučaju savršene konkurencije, pri kojoj sva preduzeća prihvataju tržišnu cenu kao datu, tj. na nju i na ostale uslove ne mogu da utiču. Dominantan faktor na tržištu je preduslov za postojanje tržišne moći tj. situacija u kojoj preduzeće svoju cenu može da odredi tako da ona bude veća od jediničnih troškova, pa da na taj način prisvaja ekonomski profit.

Šta je zloupotreba dominantnog položaja? Upravo to – prisvajanje ekonomskog profita, odnosno ekstraprofita, kako se to danas popularno kaže (izraz se vratio u modu, bio je popularan i za vreme dominacije marksizma). Važna napomena: sâm dominantan položaj nije zabranjen, već samo njegova zloupotreba. Postoje dve vrste zloupotrebe. Prva je eksploatacija položaja potrošača i, na taj način, sticanje ekonomskog profita na kraći vremenski rok. Druga je održavanje i jačanje dominantnog položaja putem isključivanja potencijalnih i stvarnih konkurenata iz nadmetanja i, na taj način, stvaranja preduslova za prisvajanje ekonomskog profita na duži rok.

Zbog čega kontrolisati integracije? Iz jednostavnog razloga – zbog toga što integracijama preduzeća (njihovim spajanjem i pripajanjem) može doći do stvaranja dominantnog položaja. A sâmo postojanje dominantnog položaja, iako nije samo po sebi zabranjeno, stvara osnovu za njegovu zloupotrebu. Bolje je, ukoliko je to moguće, sprečiti nastajanje dominantnog položaja (uzrok) nego se baviti nadgledanjem preduzeća koja imaju dominantan položaj i suzbijanjem njegove zloupotrebe (posledica).

Kako kontrolisati integracije? Uvođenjem obaveze pribavljanja saglasnosti za integraciju i uvođenjem obaveze prijavljivanja (notifikacije) svake integracije koja se nalazi iznad zakonski definisanog praga te notifikacije. Antimonopolsko telo razmatra posledice svake prijavljene integracije i donosi odluku kojom odobrava ili sprečava planiranu integraciju. Ovakav postupak je odavno i široko prihvaćen u ekonomski i institucionalno razvijenim tržišnim privredama.

Ko treba da sprovodi antimonopolsku politiku? Nezavisno, odnosno autonomno antimonopolsko telo, verovatno agencija. Nezavisno u odnosu na izvršnu vlast, a autonomno u odnosu na parlament, kome je i odgovorno. Odluke u antimonopolskim slučajevima donosi komisija – kolektivno telo antimonopolske agencije. Članove komisije imenuje parlament i može ih razrešiti dužnosti samo u malom broju slučajeva. Ne sme da postoji bilo kakva zakonska osnova za smenu članova komisije usled neke konkretne odluke te komisije, na primer, kažnjeno je preduzeće A zbog toga što je zloupotrebljavalo dominantan položaj, ili kažnjena su preduzeća B i C zbog kartelskog (horizontalnog) sporazuma koji su sklopili i primenjivali.

Kako sprečiti zloupotrebu antimonopolske politike? Jasnim i preciznim zakonskim formulacijama, dobro razrađenim podzakonskim aktima (statutom, uputstvima, smernicama itd.) kojima će se precizno definisati procedure donošenja odluka antimonopolskog tela, kao i javnim radom tog tela. Antimonopolsko telo tome treba da doprinese stalnim obaveštavanjem javnosti o svim aktivnostima kojima se bavi – stanjem svih antimonopolskih slučajeva sa svim relevantnim podacima, na primer.

Da li smo na putu za Evropu? Jesmo – bar što se koncepcije nove antimonopolske politike tiče. Ta koncepcija je u svojim osnovnim načelima i pravnom terminologijom u potpunosti u skladu sa antimonopolskom politikom EU-a, odnosno Evropske komisije. Odstupanja postoje, poput opstajanja krivičnopravne odgovornosti, budući da će se nova antimonopolska politika primenjivati u Srbiji, sa svim našim ekonomskim i pravnim nasleđem.

Ko će nas čuvati od naših čuvara? Mi sami – nema nam druge. Zbog toga su potrebni svakodnevni pritisak javnosti na antimonopolsko telo i, naročito, pokušaji izvršne vlasti da kontroliše to telo. A za takav pritisak potrebna je kompetentna javnost. Onakva kakva postoji u ekonomski i institucionalno razvijenim tržišnim privredama. Dobro došli!

Boris Begović, potpredsednik Centra za liberalno-demokratske studije i profesor Pravnog fakulteta u Beogradu