Marijana Pajvančić, Pravni fakultet, Novi Sad i CESID:
Važnost procedure

Sa ustavnim promenama nužno je vratiti se osnovnim vrednostima: garantovanju ljudskih prava kao univerzalnim vrednostima i konceptu ograničene vlasti, odnosno političkoj volji i spremnosti da se vlast vrši u granicama prava, u čemu je neophodno postići minimalan konsenzus

Kada u jednoj zajednici kao što je naša počne debata o ovom pitanju, potrebno je imati jasnu predstavu o tri aspekta: ko je subjekt ustavotvorne vlasti, odnosno ko donosi ustav, kako je moguće doći do ustavnog konsenzusa ili procedure po kojoj se ustav donosi. U zemljama tranzicije ovo pitanje je suštinsko. Glavno pitanje je da li je potrebna dvotrećinska ili prosta većina, da li je referendum nephodan ili ne. Sve su to važna, ali ne i ključna pitanja. Substancijalnom aspektu ustavne revizije, problemu legitimiteta ustavnog procesa šire su pristupili samo autori Foruma iuris.

Ustavna revizija ima i substancijalni i proceduralni tehnički aspekt. Substancijalni je osnov legitimiteta, a proceduralni tehnički je merilo njenog legaliteta. Tako se uvažava dvostruko svojstvo ustava: kao instrumenta, kao skupa pravila koji reguliše politički poredak i pravila političkih odluka na jednoj strani i kao simbola sa identitetskom funkcijom koji izražava određeni vrednosni poredak i političku kulturu jedne zajednice. Zbog toga se ustav formuliše posebnim činom ustavotvorstva.

Spremnost da se uvaži podjednak značaj obe ove komponente ustavotvornog procesa uvećava izglede da se uspostavi ustavna država i vrati kredibilitet ustavu.

Ovo je važno zato što se time definišu pravila sporazumevanja o bazičnom konsezusu koji utemeljuje principe zajednice, čiji su svi građani spremni da vlast prihvate i poštuju. To omogućuje dijalog o identitetu zajednice i pribavlja demokratsku legitimaciju ustavnom procesu. Ne smemo pri tom izgubiti iz vida društvene prilike u kojima se ustav donosi. Tu su naročito važna dva momenta: prvi je suštinska razlika između uslova nastanka političke zajednice na Zapadu i uslova u kojima se ona uspostavlja u postocijalizmu, drugi je strah od obnove autoritarnog režima, tj. strah od mogućeg socijalnog kolapsa koji je izazvan promenama.

Sa ustavnim promenama nužno je vratiti se osnovnim vrednostima: garantovanju ljudskih prava kao univerzalnim vrednostima i konceptu ograničene vlasti, odnosno političkoj volji i spremnosti da se vlast vrši u granicama prava, u čemu je neophodno postići minimalan konsenzus. Ustav je akt koji pre svega definiše prostor slobode pojedinca u zajednici i ako u tome postoji konsenzus onda možemo reći da je prvi veliki korak napravljen.

Mislim da ima izgleda da se u ponuđenim projektima može naći puno tačaka na kojima je konsenzus moguć. Procesna legitimacija, međutim, može podstaći ustavnu debatu i olakšati ustavnu tranziciju, ali joj može biti i prepreka. Zato je procedura izrazito važna a izbor procedure je bitan preduslov ustavnih promena. Četiri pitanja određuju okvir rasprave o proceduri promene ustava: legalnost, reprezentativnost, kontinuitet odnosno diskontinuitet i funkcionalne procedure. Važno je, naravno, postizanje konsenzusa o proceduri za donošenje ustava.

Prva mogućnost je promena ustava uz puno uvažavanje postojeće ustavne procedure, tzv. formalni pravni ustavni kontinuitet, druga je uvažavanje neke druge procedure koja nije propisana aktuelnim ustavom. Teškom je čini odbrana stanovišta da se ustavna država može uspostaviti aktom kršenja ustava.

Ovde ipak postoji jedan problem. Ključno pitanje je da li postoji pravni sistem u kome se ustavni proces može usvojiti da bi uspostavio uslovnu demokratiju. S druge strane, da li je moguća promena ustava uz očuvanje pravnog kontinuiteta, sadržinskog sa pravnim sistemom koji se osporava. Dakle, sadržinski svakako ne. O pitanjima koja su tehničkog karaktera, kao što su većina na referendumu, nepouzdani birački spiskovi, teškoće sa organizacijom referenduma, neću ni govoriti. Za mene, ovaj izbor puta ustavne revizije nije prihvatljiv iz suštinskih, a ne iz formalnih i tehničkih razloga. Nije prihvatljiv jer nova zajednica nema niti treba da ima sadržinski kontinuitet sa prethodnom.

Nepoštovanje postojeće procedure ne znači nužno i odsustvo bilo kakve procedure.

Naprotiv, ustavni diskontinuitet ne negira proceduru, ali on uspostavlja nova pravila, pa je diskontinuitet kao prvi korak pretpostavio sporazum relevantnih političkih i socijalnih snaga o proceduri po kojoj će ovaj ustav biti donesen. Dosadašnja debata upućuje na zaključak da se prednost daje alternativnim procedurama kojih ima više. Mislim da je dobro što je pred nama veći broj procedura od kojih svaka ima prednosti, ali i nedostatke i treba izabrati optimalnu.

Ustavotvorna skupština odriče legitimnost postojećem ustavnom okviru i ustav donesen od ovakve skupštine jeste ustav diskontinuiteta. Uprkos tome, ovom izboru se principijelno može prigovoriti. Raspisivanje izbora za ustavotvornu skupštinu bilo je moguće u jednom veoma kratkom vremenu. Nakon izbora 2000. godine postojao je legitimacijski kapacitet da se novim ustavom donesenim od ustavotvorne skupštine definiše prostor slobode pojedinca u zajednici. Ova mogućnost, po mom mišljenju, danas je daleko iza nas. Vreme tu nije bilo saveznik, a trenutak za izbor ustavotvorne skupštine je propušten. Sada bi formiranje ustavotvorne skupštine bilo samo jedna nova odluka o preraspodeli političke moći i ništa više. To nije, međutim, jedini problem sa ustavotvornom skupštinom. Ako bi se ta ideja prihvatila, brojna pitanja bi bila nerešena: ko bi bio reprezentativan u skupštini, ko bi utvrdio pravila izbora za tu skupštinu, kako bi se donosile odluke za tu skupštinu itd.

Zanimljive su dvostepene strategije. Prva strategija pokazuje dualitet stvarnog i formalnog ustavotvorca i odvaja jednog od drugog. U prvoj fazi ustavna komisija, koja nije pomoćno parlamentarno telo, već se formira posebnom odlukom parlamenta usvojenom po proceduri koja važi za promenu ustava bez referendumske potvrde, dakle dvotrećinskom većinom, po dobijenom ovlašćenju priprema tekst novog ustava. Istom odlukom kojom formira komisiju, parlament bi se obavezao da formalno usvoji ustavni predlog. Druga faza sastojala bi se u formalnom usvajanju nacrta ustavnog teksta od strane formalnog ustavotvorca uz uvažavanje postojećeg postupka ustavne revizije bez referenduma.

Druga strategija, koja je takođe dvostepena, unekoliko se razlikuje u tome što najpre zahteva konsenzus o proceduri i ustavnoj deklaraciji, kojom bi se definisao minimum pravila rada ustavotvorne komisije koja bi obuhvatila donošenje ustava. Konstituisanje okruglog stola bilo bi tačka od koje kreće ovaj prvi deo procedure koji se odnosi na konsenzus. Učesnici okruglog stola reprezentovali bi najvažnije socijalne i političke aktere u ustavnoj debati, stranke, sindikate, medije, nevladine organizacije itd.

Okrugli sto bi imao tri osnovna zadatka. Prvi je da konstituiše i utvrdi pravila rada, što znači konsnzus o pravilnoj proceduri vlastitog rada, da utvrdi bazične principe ustavne deklaracije i da definiše proceduru donošenja novog ustava. Drugi korak bi bio donošenje ustavne deklaracije konsenzualno prihvaćenih bazičnih ustavnih principa koji bi bili u toj deklaraciji izloženi kao svojevrstan politički dokument. Sledila bi potom javna debata o principima deklaracije, a druga faza bi se odvijala u skupštini prema pravilima novoutvrđene procedure i saglasno novoj proceduri.

Meka promena Ustava je priča koju svakako možemo zaboraviti, uslovno sudskim tumačenjima zakona i slično. Ono što je radila Mađarska moguće je bilo pod pretpostavkom da postoji konsenzus o pravcima i dinamici promene. Taj konsenzus je izostao i ovu proceduru pominjem samo kao mogućnost koja nije iskorišćena.