Rodoljub Šabić:
Obaranje režima i gradnja sistema

Meni preostaje da se jednim konstruktivističkim pristupom upustim u podsećanje na neke činjenice i komparacije koje će možda nekog od prisutnih inspirisati da se pozabavi još nekom od mogućih tema. Šta se zapravo događalo u protekle tri godine u ovom društvu i lokalnoj samoupravi? Spadam u one koji veruju da su događaji s kraja 2000-te godine za veliku većinu građana predstavljala svetlo. Svedok sam toga da je vrlo brzo postalo jasno da priča o obaranju jednog autoritarnog režima nije isto što i priča o demontaži autoritarnog sistema. Ovo drugo je mnogo ozbiljniji i teži zadatak. Brzo je postalo jasno da realno uspostavljanje jednog višepartijskog sistema, njegovog rada i funkcionisanja ne znače uspostavljanje demokratije. Da je za tako nešto potrebno mnogo više, da je potrebno obezbediti institucije i vladavinu zakona. Mislim da je postalo jasno da priča o demokratiji znači i obezbeđivanje realno priznatih standarda. Prva mera demokratije su ljudska prava. Njihovo realno prisustvo, njihova zaštita na najbolji način svedoče o demokratskom karakteru društva. Bio sam u prilici da sam u neposrednom obraćanju na Kongresu lokalne regionalne vlasti Saveta Evrope pokušao da objasnim šta se to desilo u procesu lokalne samouprave u tom periodu i izabrao sam tri pitanja o kojima je imalo smisla govoriti.

Prvo pitanje mi je bilo relevantno, a to je pitanje da li je u tom periodu došlo do realnog povećanja nadležnosti lokalne samouprave? Drugo pitanje je bilo da li je došlo do poboljšanja finansijske i materijalne situacije za vršenje tih ovlašćenja? I treće pitanje je bilo da li je došlo do kvalitetne promene odnosa između centralnih organa i logalnih organa? Pre odgovora na ova tri pitanja moramo se podsetiti da je period od 1990. do 2002. godine bio izuzetno težak. Jedno stanje u kome je u nekim iracionalnim uslovima socijalističkog samoupravljanja, lokalna samouprava imala relativno široka ovlašćenja. Prve pobede tadašnje opozicije bile su upravo na lokalnom nivou. Tadašnja opozicija ’97. godine drži vlast u lokalnoj samoupravi u kojima živi više od 70 odsto ljudi u Srbiji. Ona počinje po jednoj logici stvari da pitanje lokalne samouprave pretvara u pitanje političke borbe. Devedesetih se pojavljuje zakonski projekat koji je pripremila Asocijacija slobodnih i nezavisnih radova. Taj Vladin zakon je povučen iz procedure, tj. sprečeno je njegovo usvajanje žestokom opstrukcijom u vidu ogromnog broja amandmana koje su poslanici tadašnje opozicije podneli. Taj se period završava tako što će 2000. godine lokalna samouprava ući sa ovlašćenjima koja su znatno manja, sa potpunom finansijskom zavisnošću i izložena mogućoj intervenciji državnog vrha. To pitanje je bilo pitanje finansijskih pretpostavki za vršenje ovlašćenja kojima se raspolaže. Iz današnje perspektive izgleda praktično nemoguće, ali negde sredinom devedesetih godina gradovi od 100 hiljada stanovnika imali su budžete koje su iznosili samo nekoliko desetina hiljada dolara ili evra. U jednom finansijskom sistemu koji je bio užasno centralizovan, lokalna samouprava bila je pretvorena u potpuno zavisan subjekt. I konačno imamo ’95. godinu kada Zakon o imovini Republike Srbije potpuno od lokalne samouprave otima imovinu i obezbeđuje Srbiji žalostan status jedine zemlje u kojoj lokalne samouprave nemaju svoju imovinu.

Treće pitanje je vezano za mogućnost intervencije. Postoje različiti oblici kontrole u svim demokratskim zemljama, ali to niko ne može da dovodi u pitanje. Oni mogu da idu od kontrole donošenja akata, do kontrole rada uopšte, naravno da postoji mera i za eventualno raspuštanje organa lokalne samouprave, ali u našim ustavima ona je varirala u formi zaštite slobode i prava građanina, ili zaštite opšteg interesa. Vlada je konstantno u tom periodu devedesetih raspolagala mogućnošću da po slobodnoj proceni raspusti skupštinu lokalne samouprave i to je i radila. Ja ću vas podsetiti na jedan famozan događaj u SO Novi Pazar. Tu je vlada održavala vlast u vidu privremenih mera.

Šta se dešavalo posle 2000 godine? Kako god razgovarali o korpusu ovlašćenja ili nadležnosti kojima sada raspolaže lokalna samouprava, i kako je sada artikulisana odredbama, pre svega članom 18. važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi jer su ta izborna ovlašćenja svakako najvažnija. U kasnijim članovima u kojima postoji veliki broj prenetih ovlašćenja u svakom slučaju mislim da je nesporno, da je došlo do proširenja kruga ovlašćenja lokalne samouprave. Neko će u zlonameri reći da je to stvar pravne tehnike, jer je zakon koristio metodologiju enumeracije i to vrlo precizno. Pa možda taj broj izvornih ovlašćenja koji je bio 13, a sada je 35 ne izražava realni odnos. Ali je van svake sumnje da je lokalna samouprava od školstva, zdravstva, kulture, informisanja, dečije i socijalne zaštite dobila nova ovlašćenja koja će konzumirati na realan način.

Pitanje finansija, je pitanje realnih pretpostavki za vršenje aktivnosti. Šta se desilo s tim posle 2000? Apsolutno je nesporno da se to može proveriti kontrolom budžeta. Oni budžeti koji su nekada iznosili desetine hiljada evra danas iznose milione evra. Druga stvar je to što mi ne smemo zaboraviti strašnu činjenicu da je Srbija 2000. godine postala jedna od najsiromašnijih zemalja u Evropi. Prosečni budžeti lokalnih samouprava danas su 100 ili više puta manji od prosečnih budžeta lokalnih samouprava zapadnih zemalja, ali to je naša realnost i problem druge vrste. Pokušaj da se izgradi jedan konzistentan, efikasan, jasan sistem finansiranja lokalne samouprave u uslovima u kojima se ova zemlja nalazi, nije nešto što se može realizovati brzo. Počela je reforma celog sistema javnih finansija i budžetskog sistema. U celom tom periodu stvaranja boljih pretpostavki za realizaciju ovlašćenja lokalne samouprave, biće konfuzija i problema. Taj sistem će se morati menjati, ali mislim da je bez svake sumnje prisutan jedan pozitivan predlog. Treća stvar je ovo famozno mešanje centalnih organa u fukcionisanje i postojanje organa lokalne vlasti. Već sam rekao da ta famozna kaučuk kauzula prisutna u svim zakonima do 2000. godine, bila je upotrebljavana i zloupotrebljavana. Moram istine radi reći da je ta ista kauzula u prvom periodu vlasti novog režima bila isto upotrebljavana i zloupotrebljavana. U toj prvoj godini upotrebljen je veliki broj tih privremnih uprava koje nisu imale neko veliko opravdanje koje bi proizilazilo iz zakonitosti, već su predstavljale određenu političku zlouptrebu. Ali ono što je dobro to je što novi režim vrlo brzo odbija mogućnost da vrši te zloupotrebe, predlažeći upravo novi zakon o lokalnoj samoupravi. To je prvi zakon koji uređuje materiju lokalne samouprave na našem području, koji se na jedan jasan i nedvosmislen način odrekao te mogućnosti da se preko kaučuk klauzula slobodnim tumačenjem sebi stvara mogućnost da raspušta legalno izabrane organe lokalne samouprave. Nov zakon je na jedan potpuno decidan način utvrdio uslove i okolnosti pod kojima se to može raditi, ostavio kratke rokove za tu intervenciju, propisao obavezu raspisivanja drugih izbora i praktično potpuno anulirao mogućnost da se zloupotreba vrši. I ta se situacija može oceniti kao bolja u odnosu na prethodnu. Iako zaključimo da su odgovori na ova tri pitanja, koja sam postavio, da, ako su pozitivni onda je po mom dubokom ubeđenju i ocena zbivanja u lokalnoj samoupravi i bez obzira na sve kontroverze u kojima ova zemlja živi, ocena je pozitivna i mislim da iza te ocene treba stati. To znači da su povučeni prvi, dobri koraci na jednom dugom i mukotrpnom putu. I nameće se pitanje kuda dalje. I kad se to pitanje postavi onda se ne sme ignorisati činjenica da se sve češće javljaju zakoni za reviziju stanja koje danas imamo. Jedan od najrespektabilnijih predloga je predlog koji je SRS podnela Skupštini Srbije. Kada iza jednog predloga stane trećina poslanika jedne skupštine onda je on sasvim sigurno respektabilan. Znam da je domaćin pozvao gospodu iz SRS i žao mi je što ih nema ovde i to bi bio pravi način da se o rešenjima koja oni nude razgovara. I žalim što je to tako i neću previše polemisati s tim zakonom, ali ću otvoriti nekoliko problema na koje bih voleo da nam oni odgovore. Jer suviše taj zakon pokušava da bude nekaklav kodeks lokalne samouprave i pokušava da dezavuiše i zakon o lokalnim izborima.

Glavni problem je pitanje odnosa lokalnih i centralnih vlasti. Po predlogu SRS ponovo bi vlada smatrajući da je ugrožen opšti interes mogla da raspušta skupštinu. Ja za to ne vidim nikakvo opravdanje. Postoje u demokratskim zemljama slična rešenja u odnosu na respektabilnije organe nego što su skupštine opštine. Ali mislim da je u Srbiji učinjen dobar korak kada je vlada uskraćena za tu mogućnost i mislim da to tako treba i da ostane.

Rešenje koje nudi zakon i čiji sam svedok bio u sedam ili osam slučajeva dok sam vodio Ministarstvo je da jednostavno samo u skupštinama koje su bile raspuštene i u kojima su izbori sprovođeni po novom zakonu moglo se početi s sprovođenjem tog rešenja. Sa stanovišta iskustva koje sam mogao da vidim teško da bi se neko usudio da na argumentovan način tvrdi da to rešenje jeste konkretno. Jedno odgovorno društvo mora da sačeka i da proveri to iskustvo pre nego što ga stavi na snagu. A posebno pitanje je pitanje neposrednog izbora gradonačelnika. Niko me ne može ubediti da je neposredni izbor šefa izvršne vlasti nedemokratsko rešenje... I treća stvar koja je po mom shvatanju za kritiku u radikalskom predlogu zakona je možda i lapsus i ne bi hteo da budem pregrub. To je priča o izbornim listama i ja ću vas potsetiti da važeći zakon o lokalnoj samoupravi ima nešto što ja doživljavam kao civilizacijsku tekovinu. To su zaštitne kvote u funkciji obezbeđenja rodne ravnopravnosti. Kvote koje su omogućavale neki minimum zastupljenosti predstavnika. I da je to rešenje zakona o lokalnoj samoupravi poslednjim izmenama Zakona o izboru narodnih poslanika inkorporirano i u Zakonu o izboru narodnih poslanika. Moram da kažem da je SRS tom prilikom podržala taj amandman i izgleda mi vrlo nelogično da se neko zalaže za jedno rešenje na jednom nivou, a istovremeno zalaže za brisanje tog rešenja na drugom nivou. Tako da dozvoljavam mogućnost da je to lapsus.

Ostaje pitanje šta dalje. Ne verujem da rešenje za budućnost treba tražiti u prošlosti.

Mislim da otvorim dva pitanja koja mi sigurno moramo da otvorimo u bliskoj budućnosti. Jedno je pitanje regionalizacije, najkraće rečeno moramo da verujemo da su iskustva nekih zemalja koja su imala vrlo sličan problem su istovremeno krenule u proces demokratizacije i decentralizacije. Mi tim putem moramo ići. Ti stavovi da će nam to razbiti državu, da je to ugrožavanje nacije i tako dalje nisu uvek nerealni, ali to samo znači da rešenja treba kreirati odgovorno, a ne da treba odustati od tog puta. On se pokazao kao dobar i stabilizirajući faktor u državi i ne vidim nikakvog razloga da to ne bude kod nas i mi treba da se oslobodimo straha. I drugo pitanje je pitanje imovine lokalne samouprave. Negde pre godinu dana u maju 2003. Kongres lokalne i regionalne vlasti je usvojio preporuku koja govori o tom pitanju. U svakom slučaju apostrofirao je pitanje imovine i pozvao sve članice Saveta Evrope da tu preporuku prihvate. Mi je nismo prihvatili, mislim da je krajnje vreme da se to učini i to što pre to bolje.

Rodoljub Šabić, ministar za državnu upravu i lokalnu samoupravu u prethodnoj Vladi