Državna uprava - kraj politokratije:
Depolitizacija Jerotija Pantića

Budući činovnik iz naslova ovog teksta, za razliku od sadašnjeg, više neće morati da bude član neke stranke da bi na mesto načelnika došao i tu opstao, dok nekadašnjem nije bilo ni dozvoljeno da se prikloni nekoj stranci i od politike je bežao "ko đavo od krsta"

Fotografije uzete iz kataloga izložbe Službeno odelo u Srbiji u 19. i 20. veku, Istorijski muzej Srbije i Crne Gore: Poštansko-telegrafski služitelji 1900.

Od uvođenja višestranačja na političku scenu u Srbiji, formiranje svake nove vlade po pravilu je označavalo i početak opsežnih kadrovskih promena u državnom aparatu, ne samo u ministarstvima nego i u mnogim državnim ustanovama, javnim preduzećima, upravnim i nadzornim odborima, savetima... Stupanjem na snagu Zakona o državnoj upravi i Zakona o državnim službenicima, o kojima je upravo završena skupštinska rasprava, smena vlasti neće nužno biti stresna i za zaposlene u državnoj upravi. Jerotije Pantić, arhetip državnog službenika, neće morati posle izbora, ako njegova stranka kojim slučajem propadne, da isprazni svoju kancelariju, odnosno neće morati da menja stranačke boje da bi na položaju ostao.

Radi se o dva zakonska teksta koji tretiraju istu oblast, ali sa različitih aspekata: prvi definiše metodologiju uređivanja institucija državne uprave, drugi do u sitna crevca određuje kako se u državnu službu dospeva, opstaje, napreduje i napušta. Oba predloga unose neke novine u dosadašnju praksu: prvi znatno ograničava uticaj politike na sam mehanizam državne uprave, drugi ukida stranačku pripadnost kao preporuku za dobijanje državne službe, odnosno kao razlog za gubljenje iste.

Dva člana Uprave grada Beograda

Političari bi ubuduće, kao što im sam naziv kaže, kreirali državnu politiku, a državni službenici bi tu politiku sprovodili: državni aparat postaje javni servis, posrednik između političara i građana. Vlada bi postavljala samo ministre i državne sekretare, sadašnje zamenike ministara. Već pomoćnici ministra, načelnici službi ministarstva, direktori direkcija i svi drugi današnji funkcioneri, sve do Jerotija Pantića, postaće državni službenici i biće birani na konkursu za državne službenike, sa jasnim uslovima jednakim za sve, po unapred utvrđenoj proceduri, komisijski i sa punom sudskom zaštitom.

Vatrogasni potčasnik 1935.

PARTIJSKE I DRUGE VEZE: Do sada je državne službenike postavljala ili uklanjala Vlada. Dovoljno je bilo, i još je, da neko iz Vlade, predsednik, potpredsednik ili ministar, potpiše dva "papira", na jednom da piše "Jerotije se razrešava", na drugom "Vića se postavlja". I gotova stvar. Ovakvi "papiri" po pravilu su se "na angro" potpisivali posle izbora i/ili sklapanja i rasturanja koalicija. Baš takav slučaj, eto, beše pre dve nedelje. To što je nekoliko desetina, ili stotina službenika u Vladi i Vladinim institucijama ostalo bez posla, jer su se poslanici iz njihove stranke u republičkom parlamentu uzdržali od glasanja kojim je započeta transformacija Naftne industrije Srbije, bez obzira na njihove kvalifikacije, najbolje govori o načinu kako su na ta mesta došli. Kako došli, tako i otišli.

U državnoj upravi trenutno radi oko 25.000 službenika. Prema starom zakonu donetom početkom devedesetih, u vreme kad se ustoličavao tadašnji apsolutista, Vlada, odnosno ministri u Vladi, direktno su odlučivali o postavljenjima pomoćnika/zamenika ministra, savetnika, načelnika, direktora i zamenika/pomoćnika direktora Vladinih direkcija/zavoda/instituta/javnih preduzeća, kao predsednika/potpredsednika/članova upravnih odbora tih istih direkcija/zavoda/instituta/javnih preduzeća.

Da bi se dobio posao "kod države" ili hijerarhijski napredovalo u državnoj upravi dovoljno je da neko poznaje nekog ko je nešto u nekoj stranci, baš u onoj u kojoj je i načelnik već nečega, ali onoga u čemu je onaj prvi "neko" zaposlen kao nešto i rado bi da, recimo, avanzuje. To se ranije zvalo "veza".

GUBITAK ZNAČAJNOG RESURSA: Prema Predlogu zakona o državnim službenicima sve njih će i dalje postavljati Vlada, ali tek ako ispune konkursne uslove i budu bolji od drugih koji su se na konkurs prijavili. Konkursi će se raspisivati prvo interno, potom i eksterno. Za svako mesto u državnoj službi pratećim aktima će biti definisani uslovi, jednaki za sve. Državni službenici, od pomoćnika ministra do pomoćnika direktora državne ustanove, biće birani na pet godina sa mogućnošću reizbora neograničen broj puta. Tako je u svim evropskim zemljama, a nešto slično je postojalo u počivšem samoupravnom socijalizmu. Tada je, doduše, partijsko članstvo i poznanstvo sa "drugom Gvozdenom", ili njegovom svastikom, bila najbolja preporuka za državnu službu ili za smestiti se u direktorsku fotelju banke, ili kakve druge velike društvene firme... Baš zbog toga je, jer u idealizam je teško verovati, petnaest odsto građana Srbije bilo partijski "povezano".

Državnu upravu čine ministarstva i drugi organi državne uprave koji su u sastavu ministarstava, poput Uprave carina ili Uprave za zaštitu prirodne sredine. Takođe, u državnu upravu spadaju i posebne organizacije koje obrazuje država i koje obavljaju razne stručne poslove, zavodi, direkcije, sekretarijati... Političari više neće raspolagati radnim mestima u upravi, i to je gubitak vrlo značajnog resursa.

Ali, kad je reč o javnim preduzećima, stvari stoje drugačije: s obzirom da je osnivač i vlasnik javnih preduzeća država, direktore, predsednike i članove upravnih odbora i dalje će postavljati Vlada, odnosno resorni ministri. Tako, i dalje će biti moguće da kafedžija bude postavljen na mesto direktora javnog preduzeća, jer je to javno preduzeće pod šapom te-i-te stranke, odnosno u resoru tog-i-tog ministra koji je, naravno, predsednik te stranke. Taj resurs, do privatizacije javnih preduzeća, i dalje će biti moneta za međustranačku trgovinu. Kada se i to dogodi, da se i taj resurs izmigolji iz ruku, moguće je da i interesovanje za politiku naglo opadne.

SVE SVE, ALI ŠKOLA: Na neobično kratkoj skupštinskoj raspravi, kako onoj u načelu tako i o pojedinostima, iako je podneseno stotinak amandmana, nisu se čule ozbiljnije zamerke na sadržinu predloga oba zakona, osim što su opozicione stranke uglas optuživale vladajuću koaliciju da ovim zakonima namerava da "zacementira" sadašnju partijsku strukturu državnih službenika, odnosno da će kadrovi partija koje su trenutno na vlasti ostati u državnoj upravi dugo nakon smene vlasti i da će tako, u neskladu sa izbornim (ne)uspehom, zadržati kontrolu nad državnim aparatom.

Smeta im, takođe, što se državni službenici biraju na period godinu dana duži od onog na koji mogu da računaju narodni poslanici, time i ministri. Ne biva, vele, da ministar bude iz jedne stranke, a njemu potčinjeni službenici iz neke druge. Zato su neki od njih najavili da će ovi zakoni biti promenjeni odmah posle sledećih izbora, čim njihova stranka osvoji apsolutnu vlast u Srbiji.

Iako je cilj ova dva zakona da se ograniči uticaj političara na sam državni aparat, ipak su im na raspolaganju ostali neki mehanizmi koji se mogu upotrebiti za "kadrovanje".

Jedan od efikasnijih načina da se neko otpusti i drugi zaposli jeste reorganizacija. Jednostavno, izmeni se sistematizacija i broj zaposlenih poveća, naravno uz Vladin "amin", kasnije se napravi nova kojom se broj zaposlenih smanji, a višak se rasporedi "negde u Ivanjicu", ili ostane neraspoređen.

Prema Zakonu o državnim službenicima, njihov rad se ocenjuje jednom godišnje, ocenama poput onih u vojsci, od "naročito se ističe" do "ne zadovoljava". Svako ko se dva puta naročito isticao, ili se četiri puta zaredom samo isticao, moći će da napreduje, pod uslovom, naravno, da ispunjava i druge, stručne uslove. S druge strane, ko bude ocenjen sa "ne zadovoljava", ponovo se ocenjuje za tri meseca i ako (ne)uspeh ponovi, gubi službu. Kako rad službenika ocenjuje neposredni rukovodilac, nije teško zamisliti kako može da se neki politički nepodoban službenik "najuri" i da se dovede neki koji je po volji, pod uslovom, naravno, da taj neki koji odgovara politički ujedno zadovoljava i druge uslove za položaj na koji pretenduje. Jer, samo za predsednika Vlade, ministra i njegovog zamenika nije potrebna stručnost, niti školska sprema. Za sve ostale jeste.

Zoran Majdin

Obrnuti uticaj Depolitizacija državne službe može uticati na pojedine stranke, na isti način kako stranke i sada utiču na državnu službu. Činjenica je, naime, da se strankama koje se domognu vlasti broj članova naglo uvećava, u nekim slučajevima višestruko, i to prevashodno "preletačima" iz stranke koja je vlast izgubila. Najjači razlog za to je, sva je prilika, kadrovska lista. Iz kog bi se, inače, drugog razloga neko učlanjavao u stranku posle izbora, ili naprasno promenio stranačke boje? Istina, budući Jerotije Pantić, za razliku od sadašnjeg, više neće morati da bude član neke stranke da bi na mesto načelnika došao i opstao, dok nekadašnjem nije bilo ni dozvoljeno da se prikloni nekoj stranci i od politike je bežao "ko đavo od krsta". Današnji Jerotije, kao svaki Jerotije, svestan je da ga je tu gde jeste dovela stranka u koju se, uzgred, učlanio da bi, između ostalog, stigao tu gde jeste. Svestan je, takođe, da čim bude, ako bude, naimenovan "po novom", svaka potreba za članstvom u nekoj partiji prestaje. S druge strane, iskustvo mu govori da partijsko članstvo, ako već ne šteti, može da bude od velike koristi. Jerotijev rezon, ali i Vićin i Tasin, jeste da sila Boga ne moli, da je apsolutna vlast bahata i da može zakon čas posla da ne primeni ili promeni, ili proglasi patriotsku moralno-političku podobnost. Sve to je dobar razlog da se na vreme malo približi eventualnom autokrati, koliko za svaki slučaj. Hleb ne jede, luč ne troši, a može da posluži. Dr Zoran Lončar, ministar za državnu upravu i samoupravu za Do sada smo imali slučaj da se sa svakom promenom sastava Vlade menjaju i funkcioneri u državnom aparatu, što je za posledicu imalo nizak nivo stručnosti, time i slabu efikasnost državne uprave. Funkcioneri su postavljani po stranačkoj pripadnosti i rejtingu unutar svoje stranke, bez prethodno određenih zakonskih uslova za izbor. To je totalna politizacija državne uprave. Tako, danas imamo ministarstva u kojima su zamenici, pomoćnici, sekretari i načelnici iz iste stranke iz koje je i ministar. S druge strane, imamo i ministarstva u kojima to nije slučaj, poput ovog na čijem sam ja čelu, u kome nijedan funkcioner nije postavljen iz redova stranke čiji sam ja član. Pobornik sam depolitizacije državne uprave i to je primer kako bi u budućnosti trebalo da izgledaju ministarstva posle primene ova dva zakona. Zakonom o državnoj upravi broj političkih funkcionera smanjuje se na minimum neophodan da neko ministarstvo može da funkcioniše. Ubuduće će funkcioneri biti samo ministar i njegov zamenik, i oni teorijski mogu biti bez ikakve škole, dok će svi ostali biti službenici, profesionalni karijerni funkcioneri, birani konkursom na pet godina, isključivo na osnovu stručnih kriterijuma, školske spreme i stručne osposobljenosti i svi oni će morati da se profesionalno usavršavaju u toku svoje karijere, što će biti bitan uslov za napredovanje u službi. Takav sistem depolitizovane i profesionalizovane državne uprave obezbediće stabilnost državnog aparata, što direktno utiče na efikasnost i ekonomičnost države. Nema ničeg revolucionarnog u ovim zakonima. Takva rešenja smo, uostalom, imali još od pretprošlog veka, tako je u celoj Evropi. Problem je naterati političara da se odrekne privilegija. Partijskim interesima, naime, politizovana državna uprava više odgovara od profesionalne, ali je državni interes, koji bi morao biti iznad partijskog, da uprava bude profesionalna. Kada budu usvojena ova dva zakona, o državnoj upravi i državnim službenicima, uz zakon koji će istu ovu materiju regulisati na nivou lokalne samouprave, u velikoj meri biće realizovana Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji usvojena pre godinu i po dana. Naravno, da bi ceo proces bio zaokružen, posle definisanja zakonskog okvira, neophodno je da se nastavi sa reformom državne uprave, odnosno da se sprovede ono što je usvojeno. Reforma je tek započeta i činjenica je da će i ubuduće onaj ko vrši vlast biti u prilici da izabere nekog od prijavljenih kandidata, ali isključivo preko konkursa. Tako, izbor će pre svega zavisiti od kvaliteta kandidata koji se na konkurs jave, a ne od onoga koji će birati. Da ne bude zabune: neko birati mora, ali je neosnovano optuživati ovu vladu što je reformu započela. Rezultati se ne mogu ostvariti preko noći i pravi efekti primene ovih zakona pokazaće se tek za nekoliko godina.