Kalendar Povelje:
Raštimovani orkestar

Mnogo manevara, pogađanja i eksperimentisanja, političkih kalkulacija i ciničnog podbadanja sa strane, a nedostaje ono što karakteriše dobre ustave – vizionarski zamah

Raspetljavanje srpsko-crnogorskih odnosa liči na bosansku sevdalinku: "Kiša bi pala, pasti ne može, sunce bi sjalo sjati ne može..."

Šest godina traje crnogorsko bezuspešno udaljavanje od Beograda; dve godine je isteklo u manevrisanju između Đukanovića i DOS-a; trinaest meseci se o toj stvari neproduktivno brinu i stranci; a devet meseci traje pisanje nove konstitucije, mada se ne zna još tačno da li je to što se "kiti" nova venčanica ili ipak brakorazvodni dokument.

Žabljački ustav iz 1992. raspukao se u partijskoj svađi. Posle neuspelog pokušaja SPS-a da prekroji rezultate lokalnih izbora u Srbiji, Milo Đukanović u zimu 1997. u intervjuju "Vremenu", valjda precenivši tadašnju snagu srpske opozicije, naziva Slobodana Miloševića čovekom "prevaziđene političke misli", DPS se cepa na dva krila, a spor vladajućih partija indukuje dugoročnu ustavnu krizu.

Na predsedničkim izborima u Crnoj Gori 1997. godine Đukanović pobeđuje, a potom 1998, s koalicijom "Da živimo bolje" (DPS, SDP, NS), dobija i na vanrednim parlamentarnim izborima. U naredne dve godine Đukanović polako, i uz priličnu pomoć međunarodnih faktora, zaokružuje crnogorski državni sistem – uvodi nemačku marku kao platežno sredstvo, pojačava i militarizuje policijske snage, preuzima carinu, u nekim segmentima vodi samostalnu spoljnu politiku.

Momir Bulatović, koji sa otcepljenim krilom DPS-a pretvorenim u SNP gubi republičke izbore, postaje posle toga predsednik savezne vlade. U njegovom ekspozeu 5. oktobra 1998. godine u Skupštini Jugoslavije izgovorena je jedna "korisna nejasnoća", na osnovu koje je 24. marta 1999. savezna vlada proglasila ratno stanje. To ratno stanje (ograničenje slobode kretanja, izlaska iz zemlje, obaveza služenja vojnog roka itd.) važilo je samo na jednom delu teritorije (Srbija), a nije važilo na drugom delu (Crna Gora).

Vrhovni savet odbrane nije se sastao, mada je na jednom sastanku tog tela u jesen 1998, kome je prisustvovao i crnogorski predsednik Đukanović, odlučeno nešto o ratnim pripremama.

Dakle, u tom ratnom stanju (kako je tada dijagnosticirala Zorica Radović) imali smo praktično tri, odnosno dva pravna režima, na jednoj strani srpski i savezni, a na drugoj (na Kosovu) i crnogorski. Tri pravna sistema ostala su da egzistiraju i posle toga. Savezna vlada je dve godine pre tog rata pokrenula inicijativu da se mnoga pitanja usklađenosti saveznog i republičkih ustava pokrenu pred Ustavnim sudom SRJ, između ostalog i pitanje vezano za ratno stanje, ali Ustavni sud nije ni raspravljao o tome. U Srbiji za tih sedam godina (1992–1999), a ni kasnije, republički ustav nije usaglašen sa saveznim, dok je crnogorski u nekoj meri formalno bio usaglašen.

DVE STOLICE: Pripremajući izbore koje će Slobodan Milošević izgubiti, tadašnji režim 6. jula 2000. (uz pomoć glasova SPS-a, JUL-a i radikala, kao i opozicionih poslanika iz Crne Gore i jednog odbeglog poslanika DPS-a) arogantno pribegava promeni saveznog ustava. Crnogorska koalicija "Da živimo bolje" to uzima kao povod da bojkotuje savezne izbore 2000. dok crnogorska opozicija (KZJ i SRS) izlazi na izbore koje većina crnogorskih birača bojkotuje.

Srpska opozicija bira izlazak na izbore kao jedini put za svrgavanje Slobodana Miloševića. Đukanović iznenađuje svoje beogradske prijatelje time što nastavlja da ignoriše saveznu administraciju i što otvorenije nego u vreme Slobodana Miloševića insistira na nezavisnosti. Kada je Koštunica, ovenčan oktobarskom pobedom, vodio inicijativu za povratak SRJ u međunarodne institucije, Đukanović je objavio da Crna Gora želi da ima svoju stolicu u UN-u.

Posle intervencije NATO-a 1999. osnovna teza crnogorske vlasti bila je da demokratska Crna Gora "čeka" demokratsku Srbiju i da će posle promene vlasti brzo pronaći rešenje za novu državu.

Avgusta 1999. godine DPS i Narodna stranka ponudile su DOS-u Platformu za uređenje odnosa između Srbije i Crne Gore. Glavni odbor DPS-a je, međutim, 26. oktobra doneo odluku o promeni Platforme iz avgusta 1999 – sada je traženo da dve države budu najpre međunarodno priznate, a tek onda da se pregovara o savezu sa Srbijom. Tu platformu DPS-a podržao je jedan član tadašnje vladajuće koalicije (SDPCG), ali ne i drugi (NS, koji je decembra te godine napustio vladajuću koaliciju).

Zakon o referendumu je posle toga ipak bio usvojen tokom burnog vanrednog zasedanja crnogorske skupštine (od 31. januara do 19. februara 2001) uz velike sporove o tome da li na referendumu treba da glasaju građani ili državljani i uz opoziciono traženje neke vrste međunarodne arbitraže o tome kolika je većina zapravo dovoljna za referendumsku odluku.

Na crnogorskim parlamentarnim izborima 20. aprila 2001. godine koalicija "Pobjeda je Crne Gore" (DPS i SDP) osvojila je 36 od ukupno 77 poslaničkih mesta, što je većina potrebna za formiranje crnogorske vlade; ali procenat (42,05) dobijenih glasova nije obećavao Đukanovićev uspeh na referendumu.

PRIVREMENI KRAJ: DOS je bio prinuđen da na saveznom nivou sastavi saveznu vladu sa koalicijom "Za Jugoslaviju", koja je na izborima iz oktobra 2000. godine bila u koaliciji sa Slobodanom Miloševićem. Pojavljuju se znaci popuštanja: nova savezna administracija povlači iz Crne Gore kontingent vojne policije koji je tamošnja vlada doživljavala kao pretnju.

Kriza sa izručenjem Slobodana Miloševića, na Vidovdan 2001, pad savezne vlade i izbor novog saveznog premijera Dragiše Pešića odlažu ustavno pitanje do jeseni. Tokom leta i jeseni 2001. "lomljene ruke" su između crnogorskog predloga o savezu nezavisnih država, napravljenom na "praznom papiru", i srpskog predloga koji je podržavala crnogorska koalicija "Za Jugoslaviju" o minimalnoj ali funkcionalnoj federaciji. (S beogradske strane grupa eksperata u proleće 2001. objavljuje Predlog ustavnih rešenja za Srbiju i Jugoslaviju.)

Crnogorski predsednik i premijer 19. septembra 2001. nisu se odazvali pozivu predsednika SRJ da prisustvuju sastanku o redefinisanju savezne države, mada je to moglo da se očekuje posle sastanka Saveta odbrane održanog 11. septembra 2001. u Podgorici. Đukanović i Vujanović nisu hteli da dođu u Beograd zato što je bilo predviđeno da u razgovoru učestvuje od crnogorske vlasti nepriznati savezni premijer Dragiša Pešić iz SNP-a. Čuvši da neće doći Crnogorci, nije došao ni srpski premijer Đinđić.

Predsednik SRJ Koštunica, čija je ustavna inicijativa bila tako dvostruko zaobiđena, nakon toga je svima koji su bili pozvani uputio novu pisanu ponudu za razgovore i zatražio pismeni odgovor.

Onda se 26. oktobra 2001. dolazi do konstatacije da dogovor o federaciji nije moguć i da Crna Gora treba brzo da odluči, na referendumu, hoće li da proglasi nezavisnost ili da ostane u federaciji.

SOLANIJA: U tom trenutku evropski faktori odlučuju da se umešaju i da (zavisno od toga kako ko na to gleda) "spasu Đukanovića od rizika referenduma" ili da ga "nateraju da ostane u zajednici". U prisustvu Havijera Solane u Beogradu je 17. novembra 2001. upriličen sastanak Koštunice, Đukanovića, Đinđića, Vujanovića i Labusa tokom koga je postignut kompromis da se za testiranje funkcionisanja buduće federacije ili dve nezavisne države paritetno izaberu eksperti, a da konačna odluka bude donesena do kraja februara 2002. godine.

Taj posao nastavljen je tri meseca kasnije usvajanjem Polaznih osnova za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore (Beogradski sporazum).

Taj dokument su potpisali predsednik SRJ Vojislav Koštunica, predsednik srpske vlade Zoran Đinđić, predsednik Crne Gore Milo Đukanović, potpredsednik savezne vlade Miroljub Labus; predsednik crnogorske vlade Filip Vujanović i visoki predstavnik Evropske unije Havijer Solana, po kome ta tvorevina dobija veselo ime "Solanija"

Dva ustavna faktora, izabrani predsednik Srbije i predsednik savezne vlade, bili su isključeni iz dogovora, mada je savezna vlada bila predstavljena preko svog potpredsednika Labusa koji je, uzgred budi rečeno,s u prvi mah odbio da potpiše taj sporazum.

Koštunica je izjavio da će podneti ostavku ako obe republičke i savezna skupština ne potvrde taj sporazum.

Posle odlaganja od tri meseca i dosta drame sporazum je usvojen u sve tri skupštine, ali ne u istovetnom tekstu.

Kako Dragor Hiber piše u "Prizmi", pokazalo se da je sporazum nepromenljiv i kad je nejasan (jer su ga usvojile i skupštine), pa je u nekoliko navrata traženo da se o spornim pitanjima izjasne ili potpisnici ili međunarodni faktori (Venecijanska komisija).

Usvajanje Platforme u Skupštini Jugoslavije odlagano je zbog zahteva SNP-a da se predvidi neposredan izbor poslanika Skupštine državne zajednice. Čekalo se i zbog novih vanrednih crnogorskih parlamentarnih izbora (na kojima je Đukanovićev DPS trijumfovao kad se broje mandati u Skupštini, ali broj birača ni tada nije nagoveštavao da ta grupacija može dobiti na referendumu).

Bilo je uz to nekoliko nagoveštaja da bi republičke vlade mogle da preuzmu na sebe usaglašavanje o ustavnom tekstu. One su imale ingerenciju u ugovaranju trogodišnjeg procesa usaglašavanja i harmonizacije odnosa u ekonomskoj sferi s obzirom na to da savezna država nema zajedničke carine, jedinstvenu monetu ni narodnu banku.

U postojećoj konstelaciji to su ostali učesnici tretirali kao zaobilaženje ili pokušaj ustavnog puča. U toku jeseni predsedništvo krnjeg DOS-a saopštava da je s Đukanovićem postignut dogovor. Čaršija državi daje novo ime "Đukađin". Ispostavlja se, međutim, da je reč o neformalizovanom i tehnički neprimenjivom tekstu.

Kada je postignuta saglasnost oko mehanizma finansiranja zajedničkih funkcija, duga rasprava vodila se, na primer, o tome da li će u Povelji biti upotrebljen naziv budžet ili neka druga reč...

Sporovi izbijaju i oko teksta preambule u kojoj se ne pominje, na primer, Kosovo kao deo Srbije. Kad je to ušlo u tekst, oglašavaju se kosovski Albanci koji ne priznaju Ustavnu povelju i različiti međunarodni lobiji koji počinju da vrše pritisak da se pokrenu pregovori o statusu Kosova, čak i pre nego što Jugoslavija bude primljena u Savet Evrope. U srpskom establišmentu oko toga izbijaju otvorena neslaganja – Đinđić traži brze pregovore, a Čović i ostali su za odlaganje tog razgovora dok međunarodna administracija ne obezbedi minimum neophodan za iole civilizovan život na Kosovu.

Po Beogradskom sporazumu, u slučaju istupanja Crne Gore iz državne zajednice međunarodni dokumenti koji se odnose na SRJ, posebno rezolucija 1244 SB-a UN, odnosili bi se i u celosti važili za Srbiju kao sukcesora.

Te "kosovske" odredbe verovatno u velikoj meri uslovljavaju da vladajući faktori u Srbiji glasaju za usvajanje Ustavne povelje ma kakva ona bila, mada baš stranka srpskog ministra pravde (DHSS) lobira za to da Srbija raspiše referendum o samostalnosti.

Kad je pred Novu godinu Ustavna povelja nekako završena i kad se prešlo na pisanje Ustavnog zakona, videlo se da mnoga važna konkretna pitanja još nisu definisana. Sporno je bilo ko će vršiti ulogu takozvanog fiskalnog agenta (ma šta to bilo), ispostavilo se da mnoge već preuzete međunarodne obaveze nisu usaglašene, da nije upisano da je Koordinacioni centar za Kosovo savezna institucija, a po rezoluciji 1244 s Kosovom se komunicira s "jugoslovenskog nivoa". Po oceni jednog od potpisnika (Labusa), čitav paket je ispao nefunkcionalan i nakaradan.

Praktično, sve vreme se vodila teška rasprava o tome da li je reč o ugovornom savezu država ili, pak, o obliku složene države (ovakva ili onakva federacija, konfederacija). To se videlo u raspravi o tome postoji li bilo kakva direktna veza između građanina i državne zajednice; o dilemi – neposredni ili posredni izbori; o državljanstvu; o tome na kom će se nivou štititi ljudska i manjinska prava; o izbornom sistemu, hijerarhiji pravnih akata, ustavnosudskoj funkciji itd. Naročito su u ekonomskim pitanjima simbolička rešenja dominirala nad funkcionalnim.

HRONIČNI CAJTNOT: Ustavna povelja trebalo je da bude podneta skupštinama na razmatranje najdalje do kraja juna 2002, a tada je zapravo tek započeto njeno pisanje.

Savet Evrope je zatim 24. septembra 2002. godine nekako odlučio da SR Jugoslavija bude primljena u njegovo članstvo onog trenutka kada bude usvojena Ustavna povelja Srbije i Crne Gore. Bilo je poruka da može biti usvojena i samo u dve umesto u tri skupštine...

Po Beogradskom sporazumu između juna i decembra 2002. trebalo je da bude usvojena Ustavna povelja državne zajednice Srbije i Crne Gore; da ustavi obeju država članica budu usaglašeni sa Ustavnom poveljom državne zajednice; da se održe izbori i da se konstituiše skupština Srbije i Crne Gore, te da budu izabrani predsednik Srbije i Crne Gore i članovi saveta ministara, kao i sudije suda Srbije i Crne Gore.

Pred Novu godinu raspravu obeležava nervoza u cajtnotu i nakratko se prekida pošto poslanici DSS-a, žaleći se na umor, izjavljuju da za preostalih nekoliko sati nije moguće završiti ustavni zakon. U međuvremenu se licitira o tome da će iz Srbije biti i savezni ministar spoljnih poslova i savezni ministar odbrane, mada Beogradski sporazum takvu mogućnost isključuje.

U nastavku nova okolnost opterećuje razgovor o ustavu. Milo Đukanović, koji je podneo ostavku na mesto predsednika Republike i posle parlamentarnih izbora izabran za predsednika vlade, u inauguracionom govoru ponavlja tezu o skoroj crnogorskoj nezavisnosti.

To pokreće lavinu starih pitanja o iskrenosti pregovora, o stvarnim namerama, svrsi i karakteru zajednice itd.

Posle Đukanovićevog obnavljanja independističke retorike poslanici SNP-a traže još malo vremena za konsultacije. DSS odbija da učestvuje u komisiji bez dela crnogorske delegacije. Ostatak Ustavne komisije optužuje odsutne za opstrukciju i odlučuje da skupštinama Srbije i Crne Gore pošalje usaglašen tekst Povelje uz optužbe da neko želi da ostane na saveznoj funkciji.

Dvanaest poslanika (SNP, NS, RDV, DSS) potom piše otvoreno pismo predsedavajućem Komisije Dragoljubu Mićunoviću zamerajući da ostatak Komisije zapravo nije imao kvorum za odlučivanje (za odluku je potrebna dvotrećinska većina od 17 članova). Mićunović saopštava da je tekst Ustavne povelje poslat skupštinama da bi se javnosti pokazalo da je glavni posao zapravo ipak završen a da će ostatak paketa sustići Povelju i da skupštine mogu da odluče kada će o njima glasati. (Amandmanskih izmena tih tekstova nema.)

Posle dva dana dizanja prašine ispostavlja se da skupštine ipak moraju da usvoje Povelju i ustavni zakon zajedno, te da ima još važnih pitanja koja u poslednjem času treba da budu usaglašena u Ustavnom zakonu kako bi se omogućila kakva-takva funkcionalnost.

U toj beskrajnoj seriji bilo je mnogo manevara, podređivanja sudbine države ličnim ambicijama, suprotstavljenih težnji, pogađanja i eksperimentisanja, tehnički loših rešenja, kalkulacija i ciničnog podbadanja sa strane, a nedostajalo je ono što karakteriše dobre ustave – vizionarski zamah.

Milan Milošević