Državljanstvo Unije:
Šest konkretnih prava

Građanin Unije je onaj ko poseduje državljanstvo jedne od država-članica EU. Državljanstvo Unije se odnosi na sva prava i dužnosti državljana država EU koja su sadržana u propisima celokupnog Ugovora o EZ (između ostalog, slobodno kretanje lica, pravo otvaranja zastupništva i pravo boravka). Ono potpada pod jurisdikciju Evropskog suda pravde (ESP). U naslovu o državljanstvu Unije navodi se šest konkretnih prava, dok su dužnosti izostavljene: to su pravo boravka na teritoriji svih država-članica, bez posebnog naznačivanja svrhe boravka. Građani Unije, prema tome, imaju opšte pravo na slobodu kretanja i boravka, bez obaveze pozivanja na ekonomsku svrhu svog boravka u drugoj državi EU. U prava dalje spadaju i diplomatska i konzularna zaštita i od strane drugih država-članica, pravo na žalbu pred EP, kao i pravo na žalbu opunomoćenika građana (ABCOmbudsman). Dva poslednja prava imaju i pripadnici trećih država sa prebivalištem u nekoj od država-članica i mogu se ostvariti na svim ugovornim jezicima.

Uvođenje principa prebivališta kod izbora za EP i lokalnih izbora u državama članicama jeste srž državljanstva Unije. To je naročito u okviru lokalnih izbora stvorilo novo političko pravo. Svaki građanin Unije sa prebivalištem u nekoj od država-članica čije državljanstvo ne poseduje, ima aktivno i pasivno biračko pravo u toj državi članici. To se odnosi kako na lokalne, tako i na izbore za EP. Pri tom se na njega primenjuju uslovi istovetni onima koji se primenjuju na pripadnike dotične države članice. Smernice za izbore za Evropski parlament i za lokalne izbore koje je doneo Savet propisuju, osim toga, da se građani EU iz neke druge države članice moraju registrovati i ostati u biračkom spisku pod istim uslovima koji važe za državljane te države. Nemačka i Grčka su, krajem jula 1999. godine, od Evropske komisije dobili obrazložene, stavove shodno čl. 226 UOEZ, jer one, odnosno, pojedine savezne pokrajine nisu u izbornom postupku ravnopravno tretirale pripadnike drugih država-članica. Ukoliko se problem ne otkloni, to bi moglo dovesti do pokretanja postupka protiv te dve države pred ESP.

Kao i na drugim mestima u UEU, odnosno UOEZ, Savet je u vezi sa državljanstvom Unije Mastrihtskim ugovorom ovlašćen da tamošnja prava proširi, ali to pravo do sada nije koristio. I učesnici Konferencije vlada o reformi Mastrihtskog ugovora nisu mogli da se usaglase o daljem razvoju državljanstva Unije. Neznatne promene, koje su dogovorene u Amsterdamu, uglavnom konkretizuju postojeću regulativu i sadrže pojedinačne dopune. Značajnija promena usledila je u postupku donošenja odluka. Dok su ranije u oblasti prava na slobodan boravak, ili slobodno kretanje, odluke donošene na predlog Komisije i nakon pribavljanja mišljenja, odnosno saglasnosti EP, Savet sada načelno donosi odluke postupkom saodlučivanja. Odluke se, međutim, i dalje donose jednoglasno (čl. 18 UOEZ). ’Ugovor iz Nice ukida, međutim, to ograničenje. Nakon njegovog stupanja na snagu, Savet će odluke donositi kvalifikovanom većinom. Dalje, Ugovorom iz Amsterdama određeno je, uz ukazivanje na status državljanina Unije svakog državljanina neke od država-članica, da između država-članica više ne treba obezbeđivati pravo na azil. Odgovarajući protokol o pružanju azila državljanima država-članica EU naglašava da oni, kao državljani Unije, uživaju poseban status i posebnu zaštitu. Njih bi, shodno tekstu protokola, doduše, trebalo da pružaju države članice EU, a ne Evropska unija.

Pitanje izričitog regulisanja osnovnih i ljudskih prava Ugovorom o EU, odnosno o EZ, ili čak u okviru Evropskog ustava do sada je bilo vrlo sporno. Evropski Savet se, u junu 1999. godine, založio za proklamaciju Povelje o osnovnim pravima, a da pri tom nije konačno odlučio da li i na koji način Povelju treba uneti u ugovore. Telo koje je zaduženo za njihovu izradu, tzv. Konvent osnovnih prava, pod rukovodstvom bivšeg saveznog predsednika Romana Hercoga, počelo je sa radom 17. decembra 1999. godina, a 2. oktobra 2000. podnelo je nacrt. Povelju EU o osnovnim pravima potpisali su i proklamovali 7. decembra 2000. u Nici prilikom Samita šefova država i vlada EU, predsednica Evropskog parlamenta, predsednik Saveta, kao i predsednik Komisije. Ona obuhvata građanska, politička, ekonomska i socijalna prava evropskih građana, kao i svih lica koja žive na teritoriji Unije. Dok se naročito Evropski parlament izjasnio za unošenje Povelje u Ugovor o EU, Savet Evrope je u Nici odlučio da pitanje pravnog statusa Povelje ispita tek u okviru debate o budućnosti Evropske unije, koja je započeta 1. januara 2001. godine.

Državljanstvo Unije trebalo bi da doprinese "Evropi građana", oblikovanju Evropske unije koja bi građanima bila bliska i sa kojom bi mogli da se poistovete. Prepoznatljiva je dugoročna namera da se građanima EU obezbede prava nevezano od učešća u privrednom životu. Dosadašnja regulativa poboljšava pravni status građana Unije, ali samo u pojedinačnim slučajevima. Ona služi kao simbol dalje perspektive Političke unije. Tako, Ugovor o EU izričito naglašava da državljanstvo Unije dopunjava nacionalno državljanstvo, ali ga ne zamenjuje (čl. 17 UOEZ). Time se ističe da državljanstvo Unije ne može voditi ka umanjenju nacionalnih građanskih prava i da ne postoji uporediv odnos prava i dužnosti između građanina i Evropske unije, kao što to važi za nacionalno državljanstvo. Ukupnost građana Unije ne čini političko jedinstvo volje, jer se i predstavljanje građana Unije putem Evropskog parlamenta vrši samo kroz pripadnost nekoj državi članici EU. EZ, takođe, ne utvrđuje ni ko dobija državljanstvo Unije. To je isključivo pravo dotične države članice. Time se naglašava primarno nacionalna odgovornost za obezbeđivanje građanskih prava. Razvoju statusa građanina Evrope postavljene su granice.