Dr Stevan Lilić:
Ćud radikalskog predloga

Povod ovog našeg skupa je nov predlog starog zakona o lokalnoj samoupravi. Ukazaću na osnovne motive i polazne premise u logici predlaganja ovakvog zakona. U ovim tačkama prelamaju se elementi ideološkog, socio-političkog, vrednosnog s jedne strane i pravno-tehničkog, s druge strane. Ide se ka formalizaciji određenih stavova. Vrlo je zanimljiva geneza ovih pitanja koje se javljaju kao pravne formulacije a u suštini odslikavaju određene ideološke orjentacije. Možemo na osnovu ove komparacije da poredimo odgovarajuće reference i da odredimo u kojoj meri postoji ili ne postoji odstupanje od fundamentalnih vrednosti. U predlogu koji je podnela odgovarajuća politička grupacija pred parlament, kao osnov argumentacije i motiva zašto se traži promena postojećeg zakona o lokalnoj samoupravi između ostalog navodi se sledeće. Kaže: "Prema članu 116. Ustava Srbije lokalne vlast se vrši preko skupštine opštine", što znači da se Ustav opredelio za tzv. skupštinski sistem vlasti na lokalnom nivou. Ovo međutim ne stoji u Ustavu, to je vrednosna ocena koja je izneta u prilog ovog zakona. U takvom sistemu predsednik skupštine opštine je samo odbornik, koji je prvi među jednakima, koji organizuje i rukovodi radom skupštine, odnosno on nema niti može da ima ovlašćenja koja bi značila samostalni deo uprave. Zbog toga zakon govori o predsedniku skupštine opštine, a ne o predsedniku opštine ili gradonačelniku. Iz tih razloga predloženi način njegovog izbora i razrešenja proizilaze iz takvog položaja i ovlašćenja. Malo je komplikovaniji tekst i možda nije najbolji kvalitet teksta, ali suština je da prema našim upravnim sistemima, skupštinski sistem je onaj sistem koji je ekskonstitutiran po Ustavu, a to znači da izbor predsednika opštine nije u skladu sa skupštinskim sistemom odnosno u skladu sa Ustavom. Kaže: "U protivnom svako drugo rešenje bilo bi nesaglasno sa važećim ustavnim kontekstom organizacije vršenja vlasti na nivou lokalne samouprave." Dakle glavni argument jeste skupštinski sistem. Prema stenografskim beleškama koje se odnose na sednice skupštine parlamenta na kojoj je usvojen sada važeći Zakon o lokalnoj samoupravi, usvojen februara 2002. godine, predstavlja jedan od sistemskih, tranzicionih zakona u ovoj oblasti. Motivi za donošenje tog zakona su bili da se stavi van snage tadašnji zakon donet u novembru 1999. godine. Evo kako izvestilac vlade navodi koji su osnovni argumenti u prilog donošenja sad vladajućeg zakona. "Kada razmatramo sistem lokalne samouprave koji je na snazi, vidi se da on predstavlja tesnu zaostavštinu socijalističkog i predhodnog postsocijalističkog režima i lako se uočavaju tri grupe problema. Prvo, opštine su razvlašćene postepenim sužavanjem nadležnosti, a posledica je jedno pravno hendikepirani sistem lokalne samouprave, imovinski opustošene opštine, funkcionalno osiromašena opštinska uprava i čitav niz javnih funkcija koji se odnosi na neka egzistentna i druga bitna pitanja i prava i interesa građana mogu se podignuti na nivo javnog autoriteta koji je često nedostupan korisnicima tih usluga. Drugo, neposredno vezano za pitanja tih opština je njihovo finansiranje. Treća grupa problema odnosi se na funkcionisanje organa lokalne samouprave." U ovom momentu je na snazi organizacioni model lokalne vlasti koji predstavlja jedan od poslednjih relikata socijalističkog društvenog sistema. Reč je o sistemu jedinstva vlasti kolektivnog i izvršnog organa skupštine opštine uz nejake pravne i funkcionalne veze sa opštinskom upravom, u praksi hipertrofiranom funkcijom predsednika opštine. U ovim uslovima se javlja niz problema pri funkcionisanju lokalnih vlasti. U praksi nije uvek jasno ko donosi odluku, ko je sprovodi i na kraju ko nosi političku odgovornost za rad opštinskih vlasti. Na nivou lokalne samouprave se zadržava skupštinski sistem i nedostaje drugi deo ove sintagme jedinstva vlasti. Neophodno je dovesti lokalnu samoupravu u sklad sa drugim principom koji se odnosi na podelu i ravnotežu vlasti. Osim tih pravnih elemenata mi ovde vidimo i ideološko razmimoilaženje. U obrazloženju zakona koji je donet '99. godine, predlog zakona podnela je ista politička grupacija, čija je ministarka tada i bila ministar za lokalnu samoupravu, i koji su aktivno učestvovali u radu Vlade Srbije. Navode se slični argumenti koji se i sada navode da bi se derogirao zakon iz 2002. U obrazloženju između ostalog stoji: "Prema članu 116 Ustava Republike Srbije lokalna vlast se vrši preko skupština opština, što znači da se Ustav opredelio za takozvani skupštinski sistem vlasti na lokalnom nivou. U takvom sistemu vlasti predsednik skupštine je samo odbornik, koji je prvi među jednakima, koji rukovodi radom skupštine. On nema, niti može da ima ovlašćenja koja bi značila samostalni deo vlasti. Upravo stoga zakon govori o predsedniku skupštine opštine, a ne o predsedniku opštine i gradonačelniku i to iz istih razloga koji su predloženi itd.." Kao što vidimo iz te argumentacije možemo govoriti o povraćaju u prethodno stanje i politički pritisak da se van snage stavi sistem gde postoji predsednik opštine. Koliki je značaj i kako probija ideološka konotacija iz ovakvih argumentacija, možemo videti iz jedne ilustracije koju sam doneo. Ovo je bio jedan "poseban dragulj" u plejadi udžbenika te vrste. Zove se "Socijalistički samoupravni sistem SFRJ", što samo po sebi ne bi bilo ništa posebno da nije dobro ubačen u ideološki kontekst. Na prvoj stranici stoji: "Posvećuje se XI Kongresu Saveza komunista". U tom udžbeniku objašnjava se šta je to skupštinski sistem, pa kaže: "Osnovni nosilac prerogativa državne vlasti u socijalističkom društvu su skupštine društveno političkih zajednica i njeni organi. Preciznije rečeno karakter državnih poslova imaju ne samo normativne aktivnosti, već i održavanje javnog reda, inspekcija, bezbednost, narodna odbrana. U političkom sistemu socijalističke samoupravne Jugoslavije osnovni atributi organa vlasti imaju skupštine društveno političke zajednice, opštinska gradska itd. One su nosioci zakonodavne i izvršne funkcije kao osnovnih oblika ispoljavanja vlasti." Ključ u ovom objašnjenju je da je skupštinski sistem onaj sistem gde je opština glavna, a taj sistem se vezuje za samoupravni socijalisticki sistem. "Skupštine društveno političkih zajednica kao integralni deo sistema samoupravne demokratije instrumenti su oostvarivanja diktature proletarijata". Da podsetim to je bila ustavna odredba iz '74. godine, da je socijalistička demokratija oblik diktature proletarijata. Jer to je bio ne samo politički ideološki i partijski doprinos, već i ustavna odredba. Reč je o tome da se postojeći predlog zakona brani istim onim argumentima kojima se branilo donošenje zakona '99. godine i argumentima koji su bili razlog da se pristupi donošenju sada važećeg zakona. Ideološka osnova sa jedne strane, a s druge strane organizacija vlasti na lokalnom nivou gde se vidi da se zapravo traži eliminacija direktne demokratije preko izbora predsednika opštine i traži se koncentracija vlasti u okviru opštinske skupštine. Tada je to stavljano u koncept jedinstva vlasti, a sada takođe u isti koncept, ali u jednom pluralističkom ambijentu i ako dozvolite da izvedem zaključak koji nije baš konzistentan, ali tu je reč o pluralizmu samoupravnih interesa na lokalnom nivou.

Kako se brani princip da je nemoguće podelu vlasti primeniti na lokalni nivo? Evo šta u skupštinskoj raspravi kaže šef partije, protiv koga je podignuta optužnica: "Na nivou lokalne samouprave nije moguće do kraja izgraditi princip podele vlasti. Zato što sudska vlast kao posebna grana vlasti mora biti jedinstvena na nivou države. Država je ono gde je sudska vlast u jedinstvenom nedeljivom sistemu. Sudsku vlast nije moguće vezati za jedinicu lokalne samouprave." Argumentacija koja liči da je pravna, da je teorijska, a ustvari nema nikakve osnove u tom pogledu. "Imate striktnu podelu vlasti unutar opštine, a to su upravna, izvršna i zakonodavna. A nije ni zakonodavna i ne zna se zapravo ni šta je ako nema nadležnost da obori izvršnu vlast. Ko je onda taj koji je odgovoran? Mora se konkretizovati odgovornost?" Ovo je jedan nejasan argument koji govori o tome da ne može da postoji podela vlasti na lokalnom nivou. Zaključujemo da se ovaj predlog zakona bazira i pravda u pravnom i ideološkom smislu jednim potpuno drugim konceptom od onoga koji je uobičajen koncept u otvorenim društvima gde je podela vlast ključni element.

Ustav Srbije, takav kakav je, ne predviđa skupštinski sistem na nivou lokalne zajednice. Ima jedna izričita klauzula koja kaže da je dopušteno sve što ustavom nije zabranjeno. Ovo je dekorativna izjava koja može da se upotrebi u smislu da se reši pitanje tako da predsednik opštine bude direktno biran. Ustav Srbije u svom članu 9. govori o podeli vlasti.

Ovo otkriva pravu prirodu i ne može se sakriti kao što ni vukodlak, kad dođe pun mesec ne može sakriti svoju prirodu. U obrazloženju predloga za donošenje ovog zakona navodi se da je potreban hitan postupak, a kao što znamo za hitan postupak je potrebno dati i posebna obrazloženja. I da vidimo kakvo je obrazloženje za ovaj hitan postupak. Tačka 5: "Razlozi za hitan postupak: nedonošenje novog zakona o lokalnoj samoupravi, koji je trebalo da obuhvati i materiju lokalnih izbora, prouzrokovali bi štetne posledice, a te posledice su da se nepotrebno odlažu prevremeni izbori na lokalnom nivou, odnosno da se ne sprovedu istovremeno sa predsedničkim izborima koji uskoro treba da se raspišu." Tu smo otkrili tu pravu ćud: treba što pre da se ide na lokalne izbore, da se iskoristi politički moment koji postoji. Ideološke koncepcije, pravne formulacije su sekundarna stvar u celoj priči. I ako na to dodamo još i da preko zakona o lokalnoj samoupravi želi da se prolomi i zakon o lokalnim izborima, onda je jasno da motivi ovog zakona nemaju za cilj unapređenje sistema lokalne samouprave.

Dr Stevan Lilić, profesor Pravnog fakulteta