Vreme - Okrugli sto "Principi javne etike na lokalnom nivou" : Kodeks kao dokument i argument

VREME 701, 10. jun 2004. / EXTRA

Okrugli sto "Principi javne etike na lokalnom nivou" :
Kodeks kao dokument i argument

Posao funkcionera na bilo kom nivou – lokalnom, republičkom ili saveznom – ne bi smeo da se obavlja sa pozicije zastupanja ličnih interesa, a da pri tom interesi zajednice ostanu u drugom planu. Lokalni funkcioneri i odbornici najmanje su izloženi sudu javnosti u širem smislu, a najviše su upućeni na građane (i obrnuto) u svakodnevnom kontaktu. Etički kodeks kakav imaju lekari, novinari, advokati i druga esnafska udruženja, profesionalnim političarima na lokalnom nivou uskoro će biti ponuđen na potpisivanje. Nakon toga biće malo teže davati izjave poput "izvučeno je iz konteksta". Kontekst koji proizlazi iz moralnosti političara jeste časna, poštena i odgovorna lokalna vlast.

Tim povodom pokrenuta je javna rasprava Stalne konferencije opština i gradova (SKGO) o Etičkom kodeksu ponašanja za lokalne izabrane predstavnike vlasti pod sloganom "Gradimo poverenje". Prva rasprava na ovu temu održala se u Skupštini grada Beograda uz učešće organizatora, finansijera i partnera na projektu, lokalnih gradonalačelnika i predstavnika lokalnih vlasti iz inostranstva. Uvodnu reč o projektu dao je Đorđe Staničić, generalni sekretar SKGO-a, koji je istakao da je projekat usaglašavanja etičkih normi predstavnika lokalnih vlasti sa evropskim etičkim standardima izabran i odobren od strane Evropske komisije, a realizuje se i uz finansijsku pomoć Instituta za otvoreno društvo, Fondacije "Konrad Adenauer" i podršku mnogih drugih partnera.

Radmila Hrustanović, predsednica Skupštine grada Beograda, podsetila je da je prošlo već osam godina od kada su se desili događaji koji su za lokalnu samoupravu u Srbiji, a time i za demokratiju, označili preokret i najavili evropsku perspektivu Srbije. "Tada su građani na lokalnim izborima i potonjoj odbrani njihovih rezultata pokazali da su postali građani i birači, i da više nisu podanici i glasači", istakla je gradonačelnica. "Ovaj Kodeks oživotvoruje na poseban način Zakon o sprečavanju sukoba interesa, nedavno donet u Narodnoj skupštini, za koji verujem da će zaživeti, odnosno da će se primenjivati."

Predrag Marković, predsednik Narodne Skupštine Republike Srbije, govorio je da "Srbija ide ka demokratiji od onog časa kada je povezala svoje slobodne gradove", rekavši da bi svi gradovi trebalo da budu slobodni, ali i da je princip kontrole veoma bitan za funkcionisanje kodeksa u praksi. "Ovaj skup počiva na dve svesti: prva je ona (i zbog toga sam, pretpostavljam, i ja ovde) koju je izgovorio Gledston upozoravajući da je politika samo do jednog nivoa predstavljanje interesa, pojedinačnih ili grupnih, a preko tog nivoa – ona mora da bude etika, ili nije politika..."

Učesnike je pozdravio i Džefri Baret, šef Misije Evropske komisije u Srbiji i Crnoj Gori, koji je podvukao važnost uvođenja principa etike na lokalnom nivou, primetivši, između ostalog, nedostatak progresa na lokalnom nivou i potrebu za decentralizacijom u Srbiji. "Verujem da je ovo mesto sa koga se šalje jedna veoma značajna poruka a to je da tranzicija društva mora da se odvija na svim nivoima. To nije bitno samo u okviru parlamenta i na nivou Vlade već upravo prostirući se kroz sve nivoe vlasti. Princip etičnosti koji sada razmatramo može da dopre do svakog mesta, do svakog sela." Baret je rekao da je u budžetu Evropske komisije u 2004. godini izdovojeno 21 milion evra za aktivnosti vezane za podršku procesima jačanja lokalne samouprave: "Jedan od najvažnijih programa koje podržavamo je Program pomoći lokalnoj samoupravi, započet u 15 opština Istočne Srbije. To je program sličan onome u Južnoj Srbiji; i tu se radi o komunikacijama, planiranju i obuci. Takođe, u okviru ovog programa finansiraće se infrastrukturni projekti po opštinama. Ti projekti su sada u fazi identifikacije. Evropska unija je prva koja će te programe podržati, a za njom, nadamo se, dolaze i međunarodne finansijske organizacije. Tu je i Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj, koja je upravo potpisala sporazum sa gradom Beogradom za pomoć vodovodu i kanalizaciji." Džefri Baret je na kraju govorio o Programu EU-a "Inicijativa za širu Evropu": "Ideja je da se podstaknu inicijative prekogranične saradnje, znači SCG sa susedima, i veoma je važno da učestvuju kako savezna vlada tako i opštine koje se nalaze u graničnom pojasu."

Šef Misije USAID-a u Beogadu Kit Simons istakao je da je kodeks važan i neophodan polazni osnov koji bi mogao da predstavlja i neku vrstu testa za sve usluge koje se nude na lokalnom nivou. "U našem društvu, u Americi, demokratija vlada već preko 200 godina. Ipak, i mi stalno moramo da se podsećamo na svoje etičke kodekse i da ponovo razmatramo šta treba da radimo, zato što u mnogim oblastima nismo na nivou tih standarda. To je jedan veliki i neprestani proces."

Novinarima i učesnicima javne rasprave podeljen je tekst prvog nacrta etičkog kodeksa ponašanja funkcionera lokalne samouprave u Srbiji. U prvom nacrtu ovog kodeksa sadržano je 28 članova podeljenih u tri poglavlja (Predmet i opšta načela, Standardi u obavljanju funkcije i Odnosi sa javnošću) kojima se definišu: prvenstvo zakona i javnog interesa, poštovanje izborne volje građana, način obavljanja funkcije, odnos sa drugim funkcionerima i građanima, zabrana sukoba interesa, davanje podataka o imovinskom stanju, ograničenje obavljanja više funkcija, borba protiv korupcije, zabrana primanja poklona, budžetska i finansijska disciplina, javnost rada, odnosi sa medijima... Etički kodeks će u narednoj fazi biti predstavljen i (nadamo se) usvojen u svim opštinama, a tekst Kodeksa potpisanog od strane lokalnih funkcionera i odbornika biće dostupan građanima u svakom trenutku.

Vlatko Rajković, predsednik SG Kragujevca i predsednik SKGO-a, započeo je diskusiju na temu mita i korupcije i neophodnosti uključivanja lokalnih samouprava u borbu protiv korupcije. Bratislav Đokić, pomoćnik ministra za državnu upravu i lokalnu samoupravu u Vladi Srbije, govorio je o predstojićim paketima antikorupcijskih zakona koji će uskoro biti usvojeni, kao i uvođenju institucije ombudsmana. "Na jesen očekujemo i donošenje zakona o javnim službenicima. Onaj osnovni, Zakon o sprečavanju sukoba interesa u vršenju javnih funkcija, već je donet. Međutim, činjenica je da svi ti propisi ne obuhvataju sve kategorije lica kod kojih može doći do sukoba interesa i zbog toga je donošenje jednog ovakvog kodeksa i, uopšte, pristupanje jednom ovakvom projektu veoma značajno."

O evropskom kodeksu ponašanja lokalnih i regionalnih predstavnika govorila je Nađa Ćuk, predstavnica Misije Saveta Evrope u Srbiji i Crnoj Gori, koja je predstavila sistem instrumenata i standarda koje je do sada razvio Savet Evrope u pokušaju da doprinese međunarodnoj borbi protiv korupcije. Gospođa Ćuk je podsetila na usvojena dokumenta: dve konvencije – Krivičnopravnu i Građanskopravnu konvenciju protiv korupcije – koje su stupile na snagu 2002. odnosno 2003. godine i koje su otvorene za pristupanje i onih država koje nisu članice Saveta Evrope, Rezoluciju od dvadeset vodećih principa u borbi protiv korupcije, i Rezoluciju kojom se nacionalnim parlamentima preporučuje odnosno od njih zahteva transparentnost u radu, uvođenje godišnjeg izveštavanja o imovini funkcionera, očuvanje građanskih sloboda i donošenje zakonodavstva koje predviđa adekvatne sankcije protiv onih koji su uključeni u korupciju, zauzimanje čvrstog i jasnog stava prema monopolima i podržavanje međunarodnih antikorupcijskih instrumenata, i Venecijansku komisiju koja je ponudila set uputstava o izveštavanju o finansiranju političkih stranaka, koji se odnosi na finansiranje političkih stranaka.

Na prvom od dva radna stola raspravljalo se o potrebi donošenja Kodeksa i pravilnika za službenike koji je, kako je najavila Zorica Vukelić, zamenica generalnog sekretara SKGO-a, takođe u pripremi. Skot Abrams, predstavnik Instituta za otvoreno društvo, rekao je da je smanjenje korupcije važna komponenta kodeksa, ali ne i jedina: "Osnovna funkcija jeste da se poveća poverenje u lokalne vlasti, a takođe i da se zvaničnici usmeravaju, da se utvrdi koji koraci najviše obećavaju, kakve radnje i akcije, kao i koji su najbolji načini ponašanja dok su u mandatu. To će naravno dovesti do smanjenja korupcije, povećanja transparentnosti i odgovornosti u svim reformama u regionu."

Slične stavove izneo je i Bernhard Lamers, šef kancelarije Fondacije "Konrad Adenauer", sa naglaskom da implementacija Kodeksa može prouzrokovati teškoće, a ona može da bude uspešna samo ukoliko svi gradovi budu uključeni i razgovaraju o tome kako da se implementira Kodeks i šta sve mora da se uradi. "I to će biti naš zadatak u toku narednih meseci: da se organizuju radni stolovi i diskusije širom zemlje. Nadamo se da ćemo moći da doprinesemo, iskustvom koje smo stekli u Nemačkoj ili u drugim evropskim zemljama", rekao je Lamers.

Zatim su govorili gradonačelnici iz Norveške i Bugarske, kao i predstavnici opština i gradova iz Srbije (vidi okvir).

Zoran Kostić, predsednik SO Mladenovac

U susret evropskim standardima

Govoreći iz prespektive nekoga ko je već tri i po godine na poziciji predsednika SO Mladenovac (a na dva meseca pred lokalne izbore), mislim da zaista postoji potreba za ovakvim kodeksom. Zaboravljamo da još ne znamo po kojem će se zakonu predstojeći izbori odvijati i da li će Kodeks biti usvojen do trenutka kada se izabere nova lokalna vlast.

Lično mislim da će veći problem biti sama implementacija, zapravo objašnjavanje Kodeksa građanima koji će možda imati prevelika i nerealna očekivanja od Kodeksa (npr. da se reši problem korupcije). Moramo imati odgovarajuću prateću zakonsku regulativu, što smo danas imali prilike da čujemo i od evropskih kolega. Onog trenutka kada je Zakon o sprečavanju sukoba interesa usvojen, u SO Mladenovac pokušali smo direktno da primenimo zakon, ali nismo uspeli ni od jednog ministarstva da dobijemo tumačenje, čak ni da saznamo ko je nadležan za primenu tog zakona. Za sprečavanje korupcije u našoj zemlji ipak su potrebni obavezujući zakoni, a ovaj kodeks shvatam kao neku vrstu volje i želje da se približimo EU-u i usvojimo etičke standarde.

Slađan Radovanović, predsednik SO Rača

Recidivi prošlosti

Činjenica je da građani često kod lokalnih funkcionera dolaze samo kad treba da im se završi neki posao koji baš i nije u skladu sa zakonom. Građani, kad su lično zainteresovani, od nas očekuju neku vrstu korupcije. Taj problem posmatram kao recidiv prošlosti kada su gradonačelnici sa neprikosnovenim ingerencijama navikavali građane da sve drže pod "svojom šapom" ili odlučuju kome će se dati neki plac i slično. Zbog toga građani i dalje dolaze u moj kabinet da traže nešto što bi u roku od pola sata po redovnoj proceduri dobili na šalteru. Naravno, ako je u skladu sa zakonom. Ako nije, onda dolaze kod mene sa rečima: "Molim te, ovi tvoji neće da mi završe posao..." Kad dobiju odgovor da to ne može, onda vi niste omiljeni gradonačelnik za koga su glasali, i vrtimo se u krug. Podržavam Kodeks, iako pitanje morala nije samo skup društveno-propisanih normi, i smatram da je to samo prvi korak u kreiranju drugačijeg mentalnog sklopa građana, lokalnih funkicionera i službenika.

Đorđe Gačić, predsednik SO Sremski Karlovci, član Predsedništva Stalne konferencije gradova i opština

Za mito su potrebne dve strane

Ne kaže se uzalud: "Balkan je ovo", znamo kako se pre sto godina prodavala glava šećera. Nataloženo je negativno iskustvo generacija, što kaže narod – "velikom lopovu skida se kapa, a malom glava". Za predsednika opštine koji ništa nije učinio za sebe – ugrabio plac, automobil ili stan preko plate – kaže se da je nesposoban, a ne da dobro obavlja svoj posao. Mislim da kodeks treba da se odnosi ne sve građane, nosioce javnih funkcija, ali i na korisnike usluga javnih usluga – za mito i korupciju potrebne su dve strane.

Anketa koju sam sproveo u Sremskim Karlovcima pokazuje da građani smatraju mitom sto grama kafe koju uruče javnom službeniku, dok druga strana ovaj čin smatra aktom pažnje. To je dvojstvo morala, i etički kodeks treba da se proširi na sve nosioce javnih službi, a ne samo lokalne predstavnike vlasti, treba edukovati celokupno građanstvo. Naravno, neophodan je i set zakona, jer ako ne postoji sankcija bojim se da će Kodeks biti jalova stvar.

Goran Rakovac, predsednik SO Velika Plana, predsednik Odbora SKGO-a za lokalnu samoupravu

Unifikacija moralnih načela

Sama reč kodeks pretpostavlja da je to skup opšteprihvaćenih pravila i pre svega treba preventivno da deluje, što znači da lokalni funkcioneri treba sami sebe da ograniče. Mi smo imali neki vid usmenog kodeksa, ali nije izvršena unifikacija i to je ideja na kojoj danas radimo. Pristalica sam ideje da se svaka novina proveri u praksi i prezentuje građanima, javnosti i onima na koje se Kodeks odnosi. Ne moramo uvek da čekamo da prođu četiri godine da bismo saznali šta misle građani. Građani moraju da imaju prava i obavezu da porede ponašanje funkcionera sa nečim što im je dostupno i jasno, i da iznesu svoj sud u skladu sa kodeksom na koji se lokalni funkicioner obavezao.

Očekujem da će kodeks izazvati interesovanje šire javnosti zato što se pre svega odnosi na one ljude koji su najbliži građanstvu. Smatram da je položaj lokalnih funkcionera teži od visokih funkcionera jer je naš rad mnogo merljiviji od onih koji su daleko i "visoko" od građana. Ne mislim da bi rezultat kodeksa nužno trebalo da da bude smanjenje korupcije, jer postoji niz drugih propisa koji se bave korupcijom. Kodeks treba preventivno da deluje i da pomogne građanima da prepoznaju šta se to kosi pre svega sa etičkim, a ne sa krivično-pravnim normama. Sama činjenica da na jednom mestu postoje sistematizovani etički standardi, daje lokalnom funkcioneru sigurnost da neće pogrešiti i predstavlja neku vrstu odbrane od nerealnih zahteva građana, ali i odbranu od samog sebe.

Andres Virp, gradonačelnik grada Ovre Eimera, Norveška

Relacija političar–građanin najvažnija

U Norveškoj postoji sveobuhvatan Etički kodeks koji je usavršavan godinama, i zato smatram da je iskustvo veoma značajno. Pročitao sam Nacrt etičkog kodeksa, veoma je dobar i mislim da predstavlja dobru osnovu za implementaciju. Etički kodeks u Norveškoj ne razlikuje se mnogo od vašeg koji će, nadam se, uskoro biti usvojen i primenjen u Srbiji. Iskustva iz Norveške pokazuju da je neophodno da se građani uključe (i to želim da naglasim) u ceo proces. Međutim, principi i načela Nacrta etičkog kodeksa koji je danas predstavljen više se bave odnosom između samih političara kao i njihovog odnosa prema medijima, a manje relacijom na nivou političar–građanim. Moj savet je, dakle, da se u Kodeksu više prostora posveti odnosu između političara i građana, jer su lokalni političari predstavnici zajednica.

Luben Tatarski, gradonačelnik grada Razlog, Bugarska

Bolja usluga za građane

U Bugarskoj imamo iste probleme kao i u Srbiji i trudimo se da stvorimo neka pravila i usvojimo neke principe, alate i dokumenta vezana za etičko ponašanje lokalnih predstavnika vlasti, borbu protiv korupcije i transparentnost. U Bugarskoj postoje mnoge opštine u kojima su već usvojeni slični etički kodeksi ponašanja, ali u opštini Razlog nemamo kodeks. Međutim, u našoj opštini otvoren je informativni pult gde građani mogu da dobiju sve neophodne informacije i papire i nemaju direktan kontakt sa službenicima opštine. Takođe, inicirali smo pokretanje lokalnog foruma i lokalnih nevladinih organizacija koje nam pomažu da donesemo ispravne odluke. Sve opštine u Bugarskoj imaju samostalnost da izgrade svoj način rešavanja svakodnevnih problema. Dokument kao Etički kodeks je veoma dobar način za kombinovanje svih neophodnih aktivnosti da bi se obezbedila bolja usluga građanima. Jasno da ne možemo da rešimo sve probleme građana, ali možemo da ih učinimo manjim. Nadam se da ćemo pomoću Nacionalne asocijacije lokalnih predstavnika vlasti u Bugarskoj uspeti da Etički kodeks implementiramo u sve opštine.

Andres Virp, gradonačelnik grada Ovre Eimera, Norveška

Relacija političar–građanin najvažnija

Luben Tatarski, gradonačelnik grada Razlog, Bugarska

Bolja usluga za građane

Stiven Rozenberg, direktor Programa reforme lokalne samouprave u Srbiji

Nezavisna kontrola građana

Imajući na umu da je jedan od glavnih ciljeva projekta da se poveća poverenje koje građani imaju u lokalnu samoupravu, pokrenuću tri složena pitanja za koja mislim da su od značaja za uspeh ovog projekta.

Prvo pitanje je vezano za potrebu da se stvori jedno nezavisno kontrolno telo. Mislim da kredibilnost čitavog ovog napora i uverenje građana da će se odredbe Kodeksa zaista primenjivati i da će žalbe zaista biti na pravi način ispitivane zavisi od ustanovljavanja jednog nezavisnog tela sastavljenog od građana koje ne kontroliše lokalna vlast. To je jedna preporuka koju bih uputio.

Druga preporuka je da treba da se obezbedi da funkcioneri zaposleni u komunalnim preduzećima budu takođe obuhvaćeni ovim Kodeksom. Oni su, naime, veoma podložni političkim uticajima, a manje podležu odgovornosti građanima i lokalnoj javnosti, tako da mislim da bi im ovaj Kodeks pomogao da imaju i više samostalnosti u smislu rukovođenja poslovanjem svojih preduzeća. U vezi sa ovim je i problem priloga i donacija za političke partije i izborne kampanje koje se prikupljaju od komunalnih preduzeća i zaposlenih u njima.

Treća stvar koju predlažem za raspravu nije ograničena na sukob interesa, već se tiče i privida sukoba interesa. Radi se o pojavi da smo u razgovorima sa opštinskim funkcionerima često u prilici da čujemo: "Ja radim ono što je najbolje za grad, čak i onda kada bi građani to videli kao sukob interesa." Nažalost, to ponekad uključuje dodeljivanje ugovora preduzećima u vlasništvu funkcionera ili lica koja su u srodstvu, ili su na neki drugi način povezana sa opštinskim funkcionerima. Ovo je problematično čak i ako ta povezana lica ponude za opštinu najpovoljniju cenu, odnosno uslove. Iako se možda ne radi o kršenju zakona, radi se o prividu sukoba interesa jer će građani smatrati da se nastavlja sa uobičajenom pojavom da predstavnici vlasti svojim prijateljima dodeljuju profitabilne poslove.