Vreme - Činovništvo Srbije: Reforma državnog plemstva

VREME 979, 8. oktobar 2009. / VREME

Činovništvo Srbije:
Reforma državnog plemstva

Oni koji se danas čude vesti da se u Ministarstvu finansija razmišlja da se zakonom ograniči broj činovnika na pojedinim nivoima vlasti, verovatno i ne znaju da je patent "brojnog ograničenja činovničke klase" ovde odavno primenjivan. Možda bi mu se doista trebalo vratiti da Srbija ne bi danas imala 30 ministara, 67 državnih sekretara, 112 pomoćnika ministara i 52 savetnika ministara – a da o pomoćnicima i savetnicima u agencijama, carini, poreskoj službi, sudstvu, zdravstvu, prosveti, vojsci, policiji i drugim delatnostima i ne govorimo

Takozvana "racionalizacija državne uprave" u Srbiji, koja ovih dana, u hroničnom budžetskom škripcu i pod pritiskom zahteva MMF-a, treba da (po ko zna koji put) otpočne Vladinim predlozima o izmenama zakona o državnim službenicima, kao i promenama niza drugih propisa koji regulišu organizaciju same Vlade i drugih državnih ustanova i službi, ponovo je skrenula najširu javnu pažnju na činovništvo kao društveni sloj koji, sa oko 500.000 "pripadnika", zapravo predstavlja najmoćniju socijalnu grupu u državi – a koja je, pritom, u stalnom usponu (pre četiri godine bilo ih je "tek" 405.000).

Istina, činovništvo se ovde smatra parazitskim slojem koji živi na grbači naroda, pa pojedini mediji već seire da je i "državnim ćatama" najzad mečka zalupala na vrata, te bi mere štednje na "kancelarijskim pacovima", u tom smislu, mogle biti i popularne. No, pošto se radi o aparatu koji su ovde, uglavnom, popunile političke stranke i njihovi sponzori, ta okolnost upućuje na opreznost, jer se radi o "kresanju" samog kostura vlasti, pa bi pogrešno zasecanje vodilo temeljnoj destabilizaciji.

Iako je, navodno, reč o hitnoj potrebi odbijanja samo oko 14.000 zaposlenih sa državne kase, kako bi se dao doprinos svođenju očekivanog budžetskog deficita u 2010. godini u snošljivije okvire, i mada se radi o jedinoj građanskoj grupi koju po definiciji i "napismeno" krasi visoko rodoljublje i lojalnost ključnim interesima države, ova Vladina operacija, koja se najavljuje već više meseci, mogla bi ispasti kao jedna od najrizičnijih po stabilnost vlasti uopšte, a vladajuće koalicije posebno. Ukoliko se, naravno, doista sprovede sa punom strogošću. Srećom ili nesrećom, malo je verovatno da će se to doista dogoditi, jer činovništvo Srbije je, otkako se rodila "moderna državnost" u Moravskoj dolini, preživelo i gore vladare i strašnije optužbe od ovih koje sada čujemo.

SLUGE I GOSPODA: U toj dvovekovnoj istoriji državnog aparata Srbije moglo bi se reći da je državnim činovnicima najteže bilo na samom početku, pod knezom Milošem Obrenovićem, koji ih je držao kao ličnu poslugu, pa se događalo, da oni koji su jednog dana sastavljali diplomatska pisma ili razrezivali i naplaćivali poreze, već sutra budu raspoređeni u knežev domazluk da poslužuju oko stola i navlače mu jemenije – i da, s vremena na vreme, čak budu obarani i batinani "u kneževo zdravlje". Kako piše Slobodan Jovanović (u čuvenoj studiji "Ustavobranitelji i njihova vlada"), pod Milošem se niko nije otimao da bude činovnik, jer činovničke plate nisu bile ni velike ni određene, služba i napredovanje nisu bili zaštićeni nikakvim običajima ili propisima, a ni činovnička glava nije bila sigurna na ramenima, posle svakog "disciplinskog prekršaja".

Ojačale "narodne starešine" zapravo su i pokrenule opoziciju prema knezu Milošu na pitanju utvrđivanja položaja državnih činovnika, kada je odbačena ideja da se i u Srbiji nekako stvori bar ukazno plemstvo koje bi bilo protivteža kneževoj despotiji. Po toj političkoj koncepciji činovništvo bi, kako kaže Jovanović, bilo "načinjeno kao jedan viši red u državi, red odlikovanih ljudi i gospode". Taj proces stvaranja srpske gospode otpočeo je sa konstituisanjem Turskog ustava iz 1838. godine, a činovništvo je postalo povlašćeni društveni sloj naročito pod knezom Aleksandrom Karađorđevićem.

Tada je regulisano da činovnik ne može postati svako od kneževih momaka, već ljudi sa stručnom spremom – to jest, činovnik postaje zanimanje. U službi se samo napreduje, od nižeg ka višim položajima, a svako novo "odlikovanje", to jest unapređenje, jednom dobijeno, može se izgubiti samo sudskim putem. Činovničke plate se određuju ne kneževim ćefom nego državnim budžetom, a činovnici stiču pravo na penziju posle deset godina.

Najkraće, činovnik je postao državni organ pa je na njega spadao i deo državnog autoriteta i dostojanstva državne vlasti. Činovništvo je, kako se govorilo, bilo tutor, a narod je bio pupila o kome se brine. Da bi se strahopoštovanje prema (državi) činovnicima ojačalo, oni su dobili titule i uniforme. Titule su, slagano hijerarhijski naniže, bile: "prevashoditelstvo", "viskorodije", "visoko blagorodije", "blagorodije" itd. Uniforme su se po izgledu i boji razlikovale po činovničkoj specijalnosti i bile su prilično neudobne, zbog mundira sa krutim visokim kragnama. Elem, u ustanovobraniteljsko vreme, biti postavljen državnim ukazom "smatralo se tako tvrdo kao imovina njive ili livade", jer su činovnička prava bila nepovrediva, kao i ona svojinska. Njihova moć posebno je ojačala nakon donošenja Garašaninovog Policajnog zakona 1850. godine, kada su dobili pravo mandatnog kažnjavanja batinama na licu mesta, koje je štedro korišćeno.

Glavni instrument budžetskog ograničenja za navalu ljudi u činovnička zvanja, koja je odmah usledila, bilo je u tome što je broj ljudi u 30 "činovničkih klasa" bio zakonom određen. Kako navodi Jovanović, pet klasa imalo je samo jedno odobreno mesto, jedna je imala tri mesta, jedna pet, dve sedam, tri klase osam mesta itd. Dakle, borba za "avansovanje" iz klase u klasu bila je grozničava, a oni koji su bili u donjim klasama imali su platu dovoljnu tek za preživljavanje (jer se visina plata nije menjala 20 godina), dok su oni na vrhu, sa preko 1000 talira, mogli i zelenašiti i trgovati (a obe delatnosti su činovnicima zakonom bile eksplicitno zabranjene).

Dakle, oni koji se danas čude vesti da se u Ministarstvu finansija razmišlja da se zakonom ograniči broj činovnika na pojedinim nivoima vlasti, verovatno i ne znaju da je patent "brojnog ograničenja činovničke klase" ovde odavno primenjivan. Možda bi mu se doista trebalo vratiti da Srbija ne bi danas imala 30 ministara, 67 državnih sekretara, 112 pomoćnika ministara i 52 savetnika ministara – a da o pomoćnicima i savetnicima u agencijama, carini, poreskoj službi, sudstvu, zdravstvu, prosveti, vojsci, policiji i drugim delatnostima i ne govorimo.

Ta nekadašnja ustavna odredba iz 1838. godine da činovnik ne može izgubiti službu administrativnim, već samo sudskim putem, imala je nekoliko trajnih posledica (moglo bi se reći, do današnjeg dana), mada će zakonski položaj činovnika u Srbiji, kasnije, legalno oslabiti, već u vreme kneza Mihaila Obrenovića. Prvo, činovnička agilnost i disciplina su drastično opali (jer su oni bili nesmenjivi), a sigurnost službe omogućavala im je i da se slobodnije uključe u politički život, to jest u kovanje raznovrsnih političkih intriga i zavera.

Možda je zapravo to ponukalo kneza Mihaila da, Zakonom o činovnicima iz 1861. godine, promeni koncepciju položaja i uloge činovništva, pa su, kako u svojoj Pravnoj istoriji srpskog naroda navodi Ljubomirka Krkljuš, "činovnici morali služiti Vladi, ne samo kao njeni stručni organi, nego i kao njene verne pristalice". Ovaj zaokret ka "političkoj podobnosti", spregnut sa tradicijom "činovničke povlašćenosti" okoštaće se u svojevrsne ključne, aksiomatske datosti državne službe u Srbiji do naših dana. Jer, posle svakog političkog zaokreta menjaće se u velikoj meri i kadrovska postavka državnog aparata, a oni koji su tako gubili službu ili bili prevremeno penzionisani, boriće se "na krv i nož" da se vrate u državne kancelarije i na državne položaje (pa su mnogi u karijeri više puta penzionisani i ponovo ukazno raspoređivani).

NARODNA DRŽAVA: Kada se na istorijskoj sceni Srbije, u drugoj polovini XIX veka, budu pojavili radikali i socijalisti, oni će svoj politički uspon pre svega zahvaliti "borbi protiv birokratske sisteme", to jest protiv činovničke dominacije u državi. Ostali su čuveni govori Adama Bogosavljevića u Narodnoj skupštini koji je uporno grmeo da su seljaci Srbije robovi činovnika, a kasnije će i Nikola Pašić sa svojim partijskim drugovima praktično celu svoju političku propagandu zasnovati na sukobu činovničke klase sa interesima seljaštva, to jest naroda.

No, kada su radikali kasnije zavladali Srbijom i njenim državnim aparatom, potkraj XIX veka – pa sledećih pola veka, antičinovnička retorika nije napuštena, ali je državna birokratija postala još brojnija i jača. Taj paradoks da se, na jednoj strani, činovništvo izvrgava ruglu naširoko i da se ukazuje na njegovu apriornu konzervativnost, privilegovanu beskrupuloznost, neobrazovanost, lenjost, potkupljivost, savitljivost i šta sve ne (čemu će veliki doprinos dati i srpski satiričari, od Glišića i Nušića pa nadalje), a da to činovništvo, na drugoj strani, stalno postaje sve uticajnije u društvu Srbije – nije jednostavno objasniti. Verovatno se objašnjenja moraju potražiti kako u domenu radikalske koncepcije "narodne države", koja je "majka naroda, njegovog blagostanja i slobode", pa pošto odlučuje o svemu, mora imati i dovoljan činovnički aparat, tako i u pukom razvoju državnih i društvenih službi u jednoj državi sa okasnelim razvojem državne infrastrukture, što podrazumeva snažan porast ešalona državnih službenika različitih profesija.

I između dva svetska rata, u prvoj polovini XX veka, državna birokratija ostaje najmoćniji društveni sloj u SHS državi i potonjoj Kraljevini Jugoslaviji, i u velikoj meri postaje povod međunacionalnih trvenja. Naime, kako je Srbija shvatana kao "Pijemont južnoslovenskog okupljanja" i kako je Beograd bio sedište dinastije Karađorđevića, a pošto je Vidovdanski ustav predvideo unitarnu državu, praksa postavljanja Srba iz Srbije na najviša mesta u državnom aparatu na svim nivoima, pa i u "prečanskim krajevima", u većini drugih političkih centara doživljavana je kao "okupaciona mera". Problem je uvećavala okolnost da srpska birokratska elita posle 1918. godine čak nije imala dovoljno školovanih kadrova za sva mesta koja je smatrala da treba da popuni "svojim ljudima" po svim krajevima nove jugoslovenske države, pa je sintagma "srbijanski činovnik" u Vojvodini, na primer, značila da je neko ne samo osion i potkupljiv, nego i primitivan i neobrazovan. Od tada i Beograd dobija neugodnu auru "činovničkog legla", od koje se nije odlepio do danas.

Pošto ovde nemamo vremena za detaljnija razglabanja, krajnje kratko i kruto rečeno, sličan odnos prema državnoj birokratiji kao radikali – imaće i komunisti i socijalisti. Nakon što su partizani u Beogradu preuzeli vlast posle Drugog svetskog rata, komunistička kritička retorika protiv državne birokratije je nastavljena, pa je čak s vremenom, to jest sa razvojem "samoupravnog sistema", postajala i sve oštrija, a sam birokratski aparat postajao je sve veći i jači, jer je ceo sistem "planskog državnog socijalizma" zapravo i počivao na divizijama činovnika u službi radničke klase. Zapravo, stalna borba protiv "birokratizacije države", koju su vodili komunisti (o tome su izglasavane i kongresne rezolucije), bila je samo šifra za očuvanje političkog monopola koji su čvrsto držali partijski organi (zato visoki državni činovnici nisu napuštali članstvo u centralnom i drugim partijskim komitetima – što je, zanimljivo, sačuvano do naših dana).

Okupljanje stručnih ljudi u "saveznu administraciju", to jest u centar socijalističke vlasti u Titovo vreme, imalo je i jednu zanimljivu pozitivnu posledicu – Beograd je doista postao grad u kome se stekla respektabilna intelektualna elita iz cele Jugoslavije, što je verovatno dalo doprinos njegovom potonjem poznatom "beogradskom velegradskom liberalnom duhu" međunacionalne tolerancije, konkurencije i kompetencije, a što je, u krajnjoj konsekvenci, od njega kasnije i stvorilo centar otpora Miloševićevoj "provincijalnoj vlasti". No, centralistička organizacija Srbije, koja se prikazuje kao aksiom "nacionalnog opstanka i državnog jedinstva i integriteta", te prateća koncentracija državne vlasti i njenog aparata u Beogradu, povezana sa golim materijalnim interesima državne birokratije, na planu uloge činovništva u društvenom odlučivanju – gotovo da ni danas nisu drugačije nego u Miloševo vreme. Promenio se samo karakter batinanja.

Dimitrije Boarov

Predlog vladinih mera za racionalizaciju državne uprave: Ocenjivanje i ocenjivači

U četvrtak, 8. oktobra, Vlada Srbije će na sednici odlučivati o zakonskim aktima kojima će biti utvrđen način racionalizacije zaposlenih u državnoj upravi. Predlog izmena zakona o državnim službenicima je nedelju dana ranije poslat predstavnicima Saveza samostalnih sindikata Srbije i UGS-a Nezavisnost, koji su imali zadatak da dostave svoje sugestije i primedbe. Oni su u utorak obavestili premijera Srbije Mirka Cvetkovića da predlog treba menjati, i dali nekoliko izjava za medije o tome šta u njemu piše.

Predsednik Saveza samostalnih sindikata Ljubisav Orbović, gostujući u emisiji "Kažiprst" radija B92, rekao je da je način na koji vlada ulazi u racionalizaciju uprave potpuno neprihvatljiv. On je objasnio da je vlada predložila da se broj zaposlenih u državnoj administraciji fiksira na 28.000, što je "malo čudno". Osim toga, razlika u broju zaposlenih u republičkoj i lokalnoj administraciji sa 28.000 na sadašnja 30.624 zaposlena može značiti i da je u međuvremenu zaposleno više od 2000 ljudi, ali i da raniji podaci nisu bili precizni. "Imamo i lokalnu administraciju gde su sada ubačena i javna prdeuzeća na lokalnom nivou, gde je po nekim prvim podacima bilo 80 i nešto hiljada, a sada se došlo do toga da je tu zaposleno 103.000 ljudi. Očekuje se da će racionalizacija biti negde oko 10 odsto i na jednom i na drugom nivou. Kad sve to saberete izađe negde oko 13.000 ljudi", rekao je Orbović.

Predsednik UGS-a Nezavisnost Branislav Čanak rekao je da se u nacrtu zakona nigde konkretno ne govori koliko će ljudi biti otpušteno u državnoj administraciji, ali je lako sračunati: 2624 koliko je razlika između sadašnjeg broja zaposlenih i vladinog predloga o 28.000.

Orbović i Čanak nisu pravili pitanje oko broja ljudi koji bi trebalo da budu otpušteni, ali su obojica istakli da su najveći problem kriterijumi za otpuštanje viška zaposlenih. Kako su naveli, u vladinom predlogu stoji da će se vršiti ocenjivanje radnika. "Ovde se provlači svuda da će se ocenjivati kvalitet rada tih zaposlenih, ko ocenjuje taj kvalitet rada? Ko ocenjuje kvalitet rada tih ocenjivača, partije ili neko drugi?", rekao je Čanak. On je ocenio da vladin predlog nije u skladu ni sa postojećim zakonima o radu, ni sa Ustavom. Ako vlada zakon u ovoj formi dostavi skupštini i, ako ga i skupština usvoji, sindikati će se boriti i pred Ustavnim sudom i na ulici, poručuje Čanak.

Ljubisav Orbović je istakao da predlog vlade ne precizira ni socijalni program za višak zaposlenih i dodao da će sindikat insistirati da otpremnina ne bude manja od one definisane kolektivnim ugovorom, kao i da se u broj onih koji treba da napuste upravu uključe i oni koji su pred penzijom.

Marija Vidić