ZA EFIKASNIJU JAVNU UPRAVU: Red na šalteru

---

U februaru, "Vreme" je pokrenulo seriju članaka i konferencija koji se bave mogućnošću uvođenja dve važne stvari među Milenijumske ciljeve posle 2015. – jednak pristup pravdi i dobro upravljanje. Ovaj tekst jedan je iz te serije

Good governance – koncept nastao u kontekstu razvojne pomoći i rada međunarodnih razvojnih institucija, a do danas već ušao u svakodnevnu upotrebu u diskursu donatora, stručnjaka, pa i medija. Iako ga Svetska banka i Ujedinjene nacije poprilično određuju, dajući mu neke neophodne karakteristike, praćen je i kritikom da je neuhvatljiv, neodređen i da omogućava različite doživljaje i značenja, u zavisnosti od potreba onog ko ga koristi. Kao međunarodni termin, nastao u engleskom govornom kontekstu, u Srbiji i srpskom jeziku (kao uostalom i mnogim drugim zemljama i jezicima) doživljava dodatni problem – prevod. Praktično poistovećivanje termina "dobra vladavina" i "dobro upravljanje" kod nas ukazuje na fundamentalno nerazumevanje razlike između vladavine, kao strateške funkcije na čijem nivou se definišu i oblikuju osnovni principi po kojima će jedno društvo biti vođeno od strane onih koji vladaju, i upravljanja kao funkcije koja suštinski obezbeđuje primenu principa vladavine u svakodnevnom funkcionisanju države. Iako je i ova diferencijacija pojednostavljena, termin "dobro upravljanje" svakako predstavlja potcenjivanje koncepta "dobre vladavine" i pokazuje da izazov koji stoji pred nama može biti daleko veći nego što mislimo.

A šta odlikuje državu kojom se "dobro vlada"? Ona je odgovorna, transparentna, odgovara na potrebe ljudi koji u njoj žive, obezbeđuje jednak tretman za sve i uključenost svih u društvene i političke procese, delotvorna je i efikasna. Ona je pravna država, participativna je i razvija kulturu konsenzusa. Ovako opisana država možda deluje kao potpuna utopija, deluje čak i naivno i ne čudi skepsa brojnih autora u pogledu ostvarivosti ovakvih ciljeva. U osnovi Milenijumskih ciljeva UN, a sada i procesa razvoja postmilenijumskih ciljeva održivog razvoja, leži pretpostavka da će se u čak relativno bliskoj budućnosti (u novom ciklusu, taj cilj je 2030) sve države na svetu dovoljno približiti ovom idealu da obezbede da su ljudi u njima bezbedni i zdravi, da sva deca uđu u obrazovni sistem i ostanu u njemu do kraja osnovne škole, da su žene ravnopravne sa muškarcima, da se razvijaju ekonomski ne šteteći životnoj sredini, itd. Među predlozima novih globalnih ciljeva UN, do 2030, figurira i jedan koji traži da se države i društva razvijaju kao miroljubiva i inkluzivna, da obezbeđuju pristup pravdi za sve i izgrađuju delotvorne, odgovorne i inkluzivne institucije na svim nivoima.

Šta ovo znači za Srbiju, kao zemlju uklještenu negde između ambicije da postane država članica EU i upornih izazova siromaštva i isključenosti određenih grupa društva i nedostatka sredstava, a možda i volje, da se neki od ovih osnovnih društvenih izazova efektivno reše? Zahtevi dobre vladavine prožimaju proces pristupanja Uniji. Sam osnivački ugovor zahteva da svaka evropska država koja želi da pristupi EU mora pre svega da poštuje njene vrednosti, koje član 2. Ugovora nabraja i koje – iako ne navode termin good governance – zapanjujuće odgovaraju njegovim karakteristikama. Prvi kopenhagenski kriterijum za članstvo koji zahteva stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, zaštitu i poštovanje ljudskih i manjinskih prava dalje razrađuje principe dobre vladavine. I preostala dva kriterijuma, iako ne traže dobru vladavinu eksplicitno, suštinski podrazumevaju takvu državu. Strategija proširenja Evropske komisije doneta 2014. godine ističe tri glavna stuba reformi na putu ka EU: vladavinu prava, ekonomsku vladavinu (upravljanje) i reformu javne uprave. Najmanje dva od ova tri stuba (a po nekim definicijama i sva tri) direktni su sastojci koncepta dobre vladavine. Od trenutka pristupanja EU Srbija će biti odgovorna za promociju ovih vrednosti, a njihovo kršenje može da bude osnov za suspenziju prava iz članstva EU za bilo koju državu članicu. Pored toga, Srbija će morati da ima sopstvenu politiku razvojne pomoći i da deo novca svojih poreskih obveznika preusmeri na ostvarivanje ovih vrednosti i ciljeva u manje srećnim društvima i manje razvijenim državama.

I dok UN pristup definisanju globalnih razvojnih ciljeva i konceptu dobre vladavine možda deluje pomalo utopijski, u EU pristupu zahtev za reformama koje leže u osnovi dobre vladavine proizvod je ne samo evropskih vrednosti već i veoma praktičnih potreba. Bez pravne države i funkcionalnog sudskog sistema nezamisliva je delotvorna primena zahtevnih propisa EU u različitim sektorskim politikama – od slobodnog kretanja robe, radnika, kapitala i usluga, preko zaštite potrošača, do viza i azila. Efektivna i efikasna administracija eksplicitno se zahteva od država članica kako bi čitava EU, kao pravna građevina, mogla da funkcioniše i obezbeđuje jednaku zaštitu i jednaka prava svim građanima Unije, ma gde bili. Države članice koje ne uspeju da obezbede primenu osnovnih principa dobre vladavine u opasnosti su da završe kao gubitnici u procesu evropske integracije: one će biti nesposobne da dobro predstave i zaštite interese svojih građana i svoje privrede u institucijama EU prilikom formulisanja javnih politika na nivou EU. Biće nesposobne da efektivno sprovedu nove propise EU, što ih izlaže mogućim tužbama pred Evropskim sudom pravde i skupim novčanim kaznama, ili će pak biti nesposobne da iskoriste EU fondove koji im stoje na raspolaganju za podršku razvoju. U suštini, slabe države, države sa lošom vladavinom, praktično i ne postoje za sistem vladavine u EU – one su nevidljive, pasivne, nisu učesnici već puki posmatrači. One dolaze u opasnost da velike potencijalne koristi od članstva u EU pretvore u velike realne gubitke.

Ako pogledamo kako Evropska unija, tj. naročito Evropska komisija kao njen posrednik u procesu pristupnih pregovora, komunicira sa srpskom administracijom otkad su formalno otvoreni pristupni pregovori, možemo da zaključimo da smo već prešli na novi nivo ove složene i zahtevne igre. Na ovom nivou nas već tretiraju kao državu koju bi trebalo da odlikuje dobra vladavina: od nas se očekuje da transparentno i inkluzivno kreiramo svoje javne politike (pogledajmo samo proces pripreme Akcionog plana za pregovaračko poglavlje 24 – Pravda, sloboda i bezbednost, i pritiske za uključivanje javnosti), državu koja spremno odgovara na sve češće zahteve Evropske komisije da se odgovori i informacije dostave u izuzetno kratkim rokovima, što zahteva visok nivo efikasnosti i efektivnosti uprave. Naši susedi iz Hrvatske govore o šoku koji je njihova administracija doživela nakon prijema u EU kada su počeli da pristižu predlozi za nove propise EU za koje se nacionalna pozicija (stav države članice po određenom pitanju, tj. konkretnom predlogu javne politike) traži u roku od 72 sata, i to na engleskom jeziku. Može se, čak opravdano, tvrditi da ciljevi efektivnog i efikasnog postupanja i odlučivanja ne idu lako ruku podruku sa inkluzivnošću, transparentnošću i odgovornošću, te da su neki od sastojaka dobre vladavine u međusobnom konfliktu, ali od država članica EU zaista se očekuje da pomire ove naizgled suprotstavljene ciljeve i upregnu ih skupa u sistemu vladavine koji je usmeren na boljitak stanovništva.

Gde je danas Srbija na putu ka dobroj vladavini? Izveštaji o napretku u procesu pristupanja EU koje na godišnjem nivou priprema i objavljuje Evropska komisija, iako nastoje da balansiraju kritike i pohvale usled političke osetljivosti tih izveštaja, imaju puno da kažu na ovu temu. Naime, dok u mnogim tehničkim oblastima Srbija solidno napreduje, u nekim ključnim oblastima od kojih pretežno zavisi ocena kvaliteta vladavine prava prepoznaju se ozbiljni izazovi – reč koja predstavlja eufemizam za ozbiljne probleme koji moraju sistemski, iz temelja da se napadaju i rešavaju. Pre svega, Srbija se ne može čak ni pohvaliti da je država čiji stanovnici imaju zagarantovan pristup pravdi – niko u Srbiji ne izlazi pred sud sa objektivnim i realnim očekivanjem da će delotvorno i u nekom doglednom vremenskom periodu uspeti da zaštiti svoja prava. Uprava je i dalje spora i neefikasna, nedovoljno obučena za planiranje, praćenje i evaluaciju rezultata svog rada, uključivanje građana i civilnog društva u proces kreiranja javnih politika, pa i za uslužno i dostojanstveno postupanje prema građanima. Iako će proces integracije u EU nesumnjivo nastaviti da daje podstrek reformama i izgradnji dobre vladavine u Srbiji, odgovornost je naše političke elite da problem pre svega nazove pravim imenom, a zatim se i na adekvatan način uhvati u koštac sa njime.

 

POŠALJI KOMENTAR REDAKCIJI		ODŠTAMPAJ TEKST

---