Intervju – Gordana Matković:
Naše strategije su spisak lepih želja

Država vas tera da uplaćujete doprinose na četiri i pet prosečnih plata, a onda vam kaže: pa izvini, sad nemam, nema veze što si uplaćivao više. To je logika osiguranja, ako si uplaćivao četiri puta više, tvoja penzija treba da bude četiri puta veća. Kako sad mi možemo da kažemo da je nekom dovoljno i manje? Pa je l’ to osiguranje ili nije osiguranje? Takvom odlukom se narušava sistem

Od 2010. godine Republički zavod za statistiku (RZS) se, prilikom merenja rizika siromaštva u Srbiji, sa merenja apsolutnog siromaštva na osnovu Anketa o potrošnji domaćinstva, preorjentisao na merenje rizika relativnog siromaštva na osnovu dohotka, po metodologiji SILC (Statistics on Income and Living Conditions – Anketa o dohotku i uslovima života). Ipak, jedan od glavnih zaključaka prošlogodišnje međunarodne radionice o merenju siromaštva, održane u Beogradu, bio je da je za Srbiju merenje apsolutnog siromaštva i dalje relevantno. Jedna od učesnica pomenute radionice bila je i Gordana Matković, profesorka na Fakultetu za ekonomiju, finansije i administraciju (FEFA) u Beogradu, programska direktorka Centra za socijalnu politiku i ministarka za socijalna pitanja u vladi Zorana Đinđića, koja je i tada, a i sada, izričito za nastavak merenja apsolutnog siromaštva u Srbiji.

"Moje duboko uverenje jeste da praćenje apsolutnog siromaštva i te kako jeste relevantno, jer u Srbiji postoji veliki broj ljudi koji ne mogu da zadovolje osnovne potrebe", kaže Gordana Matković. "Relativno siromaštvo je nešto drugo, ono sadrži u sebi element nejednakosti. Taj procenat relativno siromašnih ljudi je prilično visok i u razvijenim zemljama, jer zavisi od toga koliko vi, kao pojedinac, odnosno vaše domaćinstvo, živite dobro ili loše u odnosu na veliki broj ljudi u vašoj zemlji."

"VREME": Ali, što je zemlja siromašnija, ta granica relativnog siromaštva se spušta, a i onemogućava da se zemlje upoređuju po tom parametru.

GORDANA MATKOVIĆ: Da, teorijski posmatrano, moguće je da u slabo razvijenoj zemlji relativno siromaštvo bude nisko zbog toga što svi imaju sličan standard, a da u zemlji koja je visoko razvijena relativno siromaštvo bude visoko zbog toga što postoji velika nejednakost. Dešava se još jedna situacija, koja je postala uočljiva nakon krize iz 2008. godine – da se medijana dohotka spušta, a pošto je linija relativnog siromaštva određena kao 60 odsto od medijane, ispada da se na početku krize relativno siromaštvo smanjuje, odnosno da ljudi preskaču taj prag siromaštva, bez obzira što se ništa nije dogodilo sa njihovim standardom. Pošto se svaka granica siromaštva izražava u valuti određene zemlje, nemoguće je da se porede različite zemlje i zbog toga je osmišljena materijalna deprivacija, koja takođe ima svojih mana. Ali, ono što je veoma važno da se razume vezano za relativno siromaštvo jeste da se ono meri na osnovu dohotka. U zemljama koje imaju značajnu sivu ekonomiju, visok nivo doznaka i potrošnju za sopstvene potrebe, ne može se dobiti dovoljno dobra slika ugroženih na osnovu dohotka. Ja mogu da imam veoma nizak dohodak, a da živim na selu, da mnogo svojih potreba zadovoljavam tako što proizvodim za svoje potrebe, i onda to što imam nizak dohodak ne znači da je meni životni standard nizak. Zato na sajtu Eurostata kažu da relativno siromaštvo i rizik od siromaštva nije mera siromaštva, nego ono pokazuje to gde se ljudi sa svojim prihodima nalaze u odnosu na druge u svojoj zemlji. Ima više razloga zbog kojih ja snažno zastupam stav da mi moramo da pratimo apsolutno siromaštvo, i da praćenje samo relativnog siromaštva nije dovoljno. Međutim, a ovo je poenta, i ovo me naročito iritira, mi smo za taj SILC, koji je istraživački instrument, velika anketa pomoću koje se prati relativno siromaštvo, dobili pare od EU za prethodne dve godine, sa uverenjem da će održivost tih istraživanja biti obezbeđena tako što će budžet Srbije da izdvaja sredstva za njih. Međutim, budžetom za 2016. nisu dodeljena ta sredstva RZS. Sad se traže neke druge mogućnosti, donatori, ali je vrlo realno da se desi da ostanemo i bez tih pokazatelja. Ljudi u RZS su sada obučeni za SILC. Nije mali poduhvat da se stvori kapacitet da se prati jedno tako velika anketa, međutim, po svoj prilici, to merenje relativnog siromaštva više nećemo imati.

Ako još uvek nemamo dovoljno dugačku seriju za relativno siromaštvo, da li možete da uporedite trendove kretanja nivoa apsolutnog siromaštva u Srbiji?

Suštinski, od 2003, kada je prvi put počelo da se prati, ono se smanjivalo do 2008, onda je počelo da raste, što je bila posledica krize, i onda se stabilizovalo na nivou od 8 do 9 odsto. Ne bi se moglo reći da postoji trend smanjenja, ali taj nivo nije onoliki koliki je bio na početku krize.

A da li se apsolutno siromaštvo može uporediti sa zemljama u okolini?

Ne, jer je to siromaštvo koje se prati na osnovu nekih nacionalnih specifičnosti. Postoji nešto što prati Svetska banka, opet na osnovu Ankete o potrošnji domaćinstva, ali su se oni, kada je reč o Srbiji, zaustavili na 2010. godini. To može da se pogleda na njihovom sajtu i da se uporede zemlje, ali, poslednji put kada sam gledala, ispalo je da je situacija u Bosni i Hercegovini bolja nego kod nas. Dakle, sva ta poređenja su veoma problematična, ali ih treba pratiti, i treba razumeti šta ti indikatori znače.

Jedna rečenica koja se često ponavlja u vašim ranijim intervjuima i izjavama jeste da je "ključno rešenje za izlazak iz siromaštva povećanje zaposlenosti". Prema podacima RZS, nezaposlenost je od skoro 26 odsto u 2012. godini smanjena na ispod 17 odsto u 2016. Sa druge strane, u 2012. bilo je oko 760 hiljada nezaposlenih, a jutros (ponedeljak 15. februar) izašla je vest da je sada nezaposlenost 740.000. Da li to znači da se problem rešava ili ne?

To su različiti podaci. Jedno je Anketa o radnoj snazi, a drugo je broj ljudi koji se prijavljuje Nacionalnoj službi za zapošljavanje. Metodologija je drugačija. U Anketi vi smatrate da je zaposlen svako ko je u toku prethodne nedelje jedan sat nešto radio i za to imao neku naknadu. To je nedovoljno ne samo da se ljudi subjektivno osećaju zaposlenima već se oni i prijavljuju za posao jer suštinski nemaju zaposlenje.

Ipak je zbunjujuće da se u jednom slučaju toliko pomera taj postotak, a da u drugom slučaju broj nezaposlenih praktično stagnira.

Tu ste u pravu, to deluje kao veliko smanjenje. Nisam sigurna da se nešto nije desilo i u metodološkom smislu kada je reč o Anketi o radnoj snazi. U svakom slučaju, tih 17 odsto je još uvek vrlo visok nivo nezaposlenosti, da bi došlo do značajnog smanjenja siromaštva. Ono što će biti pomak jeste kada većina tih ljudi koji su zaposleni bude radila u poslovima u formalnoj ekonomiji.

Penzijski fond je ogromna tema. Ponovo ću vas citirati, u oktobru prošle godine ste izjavili da su dva cilja penzijskog fonda "smanjenje siromaštva i ujednačavanje potrošnje tokom života". Kakav sistem će omogućiti ovako nešto kod nas, s obzirom da mi oko dve milijarde evra svake godine moramo da ubacujemo u PIO fond iz budžeta da bi se uopšte isplaćivale penzije?

Kad imate nezaposlenost od 17, 18 ili 20 odsto, a sistem se izdržava od tekućeg finansiranja, tu nema nikakvog magičnog štapića. To što se nešto doplaćuje iz budžeta, nije najvažniji pokazatelj. Ono što je važno jeste koliko mi izdvajamo za penzije u odnosu na BDP. Mi smo u 2001. imali stopu doprinosa za penzije od 31 odsto. Onda smo je smanjili na 19, i naravno da je time stvoren deficit u penzijskom sistemu, koji je morao da se finansira iz budžeta. Važno pitanje je koliko mi izdvajamo za penzije od onoga što proizvedemo u toku godine.

Cilj je da se siđe na ispod 11 odsto.

Da, to je jedan od ciljeva koji su zacrtani od MMF-a. Ali, to je nezavisno od toga koliko izdvajate kroz doprinose a koliko isplaćujete iz budžeta. Najvažnije je koliko sve ukupno dajete, jer uvek možete da menjate taj odnos. Ona dva cilja penzijskog sistema koja ste naveli se u različitim zemljama dostižu na različite načine, različitim mehanizmima. Postoje zemlje koje imaju tzv. socijalne penzije ili bazične penzije – svako ko napuni 65 godina ima pravo na neki iznos penzije iz budžeta, a ono što zavisi od doprinosa može da ide kroz javni penzijski fond. Ima zemalja koje imaju obavezne privatne penzijske fondove, tzv. drugi stub; ima zemalja koje imaju dobrovoljne penzijske fondove, treći stub; ima istorijski nastalih šema koje su za naše prilike neobične, ali to jesu dva važna cilja penzijskog sistema zbog toga što ljudi uglavnom nisu dovoljno odgovorni da ostavljaju deo sadašnjeg dohotka za starost.

Uprkos tome što je visoka nezaposlenost, postoji li nešto što može da se uradi, što može da se poboljša u PIO fondu?

Na srednji rok posmatrano, kada i ako se bude pojavio privredni rast a zemlja bude povećala zaposlenost i prihode, najvažnije je da to ne dovede do velikog povećanja penzija iz demagoških razloga. Važno je da se u tom smislu umerimo i da budemo svesni da je to situacija koju posle jako teško vraćate. Kad jednom promenite neke parametre, pa, recimo jednostavno, vidite šta se dešava sa Grčkom.

To smo videli i kod nas 2008, kad su podigli penzije pred izbore i napravili problem.

Napravili su veoma veliki problem zato što su se 2009. toliko smanjili prihodi države da ste onda morali da se zadužujete da biste te penzije isplatili. Ali, u okviru samog penzijskog sistema ima još mnogo elemenata koji mogu da se popravljaju, da se traži povećanje efikasnosti i da se on unapređuje. To je apsolutno slučaj i kada je reč o beneficiranim i invalidskim penzijama, za koje ne znam da li ih je iko istraživački gledao u poslednjih 30 godina.

Tokom 90-ih i 2000-ih moglo je prilično lako da se dođe do prevremenih i invalidskih penzija.

Taj laki odlazak u penziju i liberalni uslovi za penzionisanje bili su karakteristični i prisutni više decenija u Srbiji, i normalno je da sada snosite posledice. Penzijski sistem je jedna od onih stvari gde posledice pogrešnih poteza snosite sledećih 30-40 godina. I to nije bio samo kod nas slučaj. Kriza penzijskog sistema sa kojom se suočavaju razvijene zemlje nastala je zbog toga što su u značajnom broju tih zemalja vladali liberalni uslovi penzionisanja, a istovremeno se produžavalo očekivano trajanje života. Čak su postojale zemlje koje su namerno održavale te liberalne uslove penzionisanja, smatrajući da je važno da se oslobađa tržište za mlade. Potpuno se promenila filozofija – nekada je ideja bila da ste ljude terali da izdvajaju za penziju i da rade dokle god mogu, a kad više ne mogu da rade, da onda ne zavise od milostinje dece ili prijatelja, nego da imaju svoj mali prihod u starosti. Sada, a to je fenomen svuda, turističke agencije nude putovanja za seniore i vi tu vidite vitalne ljude koji realno mogu da rade još 20 godina, ali koji su jedva dočekali prvu šansu da odu u penziju i uživaju. Shvatilo se da ne možete toliko opteretiti radnu snagu doprinosima ako je vremenski period tokom kojeg izdvajate za penziju i tokom kojeg primate penziju maltene isti.

Ministar Vujović je imao predlog za uvođenje tog drugog penzijskog stuba, obaveznog privatnog osiguranja. Od toga je odustalo dosta zemalja jer nije funkcionisalo, ljudi su dobijali manje nego što su izdvajali.

Potpuno su odustale Mađarska, Bugarska, ostali su smanjili taj drugi stub. Šta znači drugi stub? Svi doprinosi za penzije ne idu u prvi stub, u javni penzijski fond, nego jedan deo ide privatnim penzijskim fondovima. Kada smo 90-ih čitali taj čileanski model, pošto je to najpre u Čileu uvedeno, to je ekonomistima delovalo jako privlačno. Ali prvo pitanje jeste da li vi to možete da priuštite? To bi podrazumevalo manje sredstava u penzijskom fondu, dakle, njegov još veći deficit. Zemlje u kojoj su prosečne penzije jako visoke mogle bi da kažu da će deo tog tereta prelaska na novi sistem da prenesu na sadašnje penzionere, njima će sporije da rastu penzije, jer se skuplja manje doprinosa u tom fondu, i da nešto malo dodatno finansiraju iz budžeta. Ali taj takozvani tranzicioni trošak se pokazao kao preskup kada su zemlje ušle u krizu. Još značajnije, pokazalo se da mnoge od njih zapravo nisu baš umele da regulišu uslove za privatne penzijske fondove. Ispostavilo se i da su postojale jako visoke naknade za te usluge. To je potpuno logično – zamislite da pored ovog javnog penzijskog fonda, koji se niti reklamira, niti ima razloga za to, sad imate još 20 penzijskih fondova koji međusobno konkurišu jedni drugima. Koliko oni moraju da ulože u marketing, u reklamu? Naravno da se to prevaljuje na korisnika. Onda ste imali i apsurdne situacije – pošto država i dalje interveniše u tom prvom stubu, u Hrvatskoj su ljudi koji su odabrali i prvi i drugi stub imali niže penzije od onih koji su ostali samo u prvom stubu, jer je država u jednom trenutku odlučila da penzije u prvom stubu poveća, a ove ostale su zavisile samo od toga šta se uradilo na tržištu.

Za mene tu postoji još jedan veći problem, a to je u šta se ulažu sredstva. Pokazalo se da se najvećim delom ulažu u državne obveznice, zbog toga što su najsigurnije – država uvek reguliše te privatne penzijske fondove, tako da oni ne mogu da ulažu u nešto što je nesigurno. Ali, pogledajte sada koji je to apsurd. Vi stvorite deficit u javnom penzijskom fondu, jer ne idu svi doprinosi u javni fond, nego se dele i deo ide u privatni. Ja kao država onda doplaćujem da bih zatvorila tu rupu u javnom penzijskom fondu, da ne bih smanjivala penzije srazmerno tome koliko se smanjio prihod u taj fond. Obično, kao što to i naša država radi, taj deficit se pokriva iz budžeta. Da bi pokrila deficit, država se zadužuje i izdaje državne obveznice koje kupuju privatni penzijski fondovi, isti oni koji naplaćuju veliku naknadu zbog toga što se međusobno takmiče i imaju velike administrativne troškove. Dakle, vi ste u celu igru uveli jednog skupog posrednika, a pitanje je šta će na kraju, dugoročno, da bude sa tim penzijama, i da li će ljudi koji izdvajaju mešovito dobiti veću penziju.

Argument za čitavu filozofiju tog drugog stuba bio je da će se povećati štednja koja će se prikupiti i investirati, a ona se zapravo vraća u državu, u obveznice koje država izdaje da bi se pokrila rupa koju smo napravili u prvom stubu. E sad, skoro sam čitala komentar nekoga ko se zalaže za drugi stub. Kaže, treba da se dozvoli da se ulaže u zemlje koje imaju više stope privrednog rasta. Ako mi sad ta sredstva treba da ulažemo u zemlje sa višom stopom rasta, onda propada ceo argument da je drugi stub važan jer podrazumeva veću štednju, veće investicije i veći privredni rast u našoj zemlji, jer novac izlazi napolje, i mi ćemo ulagati u razvijene zemlje. U drugim zemljama u tranziciji praksa je pokazala da su sredstva najviše u državnim obveznicama, i da se ta osnovna ekonomska priča koja prati drugi stub – veća štednja, veće investicije, veći privredni rast – zapravo nije dogodila. Na kraju, od ljudi koji se u Srbiji bave penzijskim sistemom dubinski, a ima ih četvoro-petoro, niko nije za uvođenje drugog penzijskog stuba, i mislim da je to veoma važan argument.

Najpre je smanjen jedan deo penzija, a onda smo imali malo povećanje za sve penzionere, čime se poremetio odnos između penzija koje se isplaćuju. Da li to pravi novi problem?

Kada bih gledala period od poslednjih nekoliko godina, to je apsolutno najveći defekt socijalne politike koji je vođen. Ja ne sporim potrebu da je bilo razloga da se penzije smanjuju. Ali, šest meseci pre nego što je doneta ta odluka da se smanjuju najviše penzije, uvedeni su tzv. negativni penali prilikom prevremenog penzionisanja. To je bilo u skladu sa nekim strateškim pravcima promene penzijskog sistema koji su postavljeni – da se kroz penzijski sistem što čvršće vezuju doprinosi za iznos penzija. Dakle, ukoliko idete prevremeno u penziju, može, ali platićete. To se ljudima lako može objasniti: oni koji idu pet godina ranije treba da tu penziju troše pet godina duže, dakle, postoji razlog, ta aktuarska računica, zbog čega imaju smisla ti negativni penali. Samo šest meseci kasnije smo rekli: a, ne, onaj ko ima veću penziju, ima da mu se umanji. Čoveku koji je uplaćivao više tokom celog života, sad mu je umanjena penzija, što je strateški potpuno druga priča. Država vas tera da uplaćujete doprinose na četiri i pet prosečnih plata, a onda vam kaže: pa izvini, sad nemam, nema veze što si uplaćivao više. To je logika osiguranja, ako si uplaćivao četiri puta više, tvoja penzija treba da bude četiri puta veća. Kako sad mi možemo da kažemo da je nekom dovoljno i manje? Pa je l’ to osiguranje ili nije osiguranje? Takvom odlukom se narušava sistem. Drugo, vi to niste doneli u penzijskom zakonu, nego u Zakonu o privremenom načinu isplate penzija. Ja ne bih volela da se dogodi ono što se nam dogodilo 2001. godine, kada smo imali ogromne dugove u okviru penzijskog sistema zbog zaostalih penzija i odluke iz 1994. da se uredbom reguliše iznos penzija, a ne zakonom, što je, naravno, bilo neustavno.

Mislite da tako nešto opet može da se desi?

Ne znam, nisam pravnik i ne umem da kažem sa uverenjem znalca da li je pravno tako ili nije tako. Ali ono što je tu za mene osnovni problem jeste kako sad donosite jedne mere, u skladu sa jednom strateškom idejom šta penzijski sistem treba da predstavlja i na koji način treba da bude uređen, a posle samo šest meseci donosite druge, u kojima ovaj strateški cilj, da se doprinosi usklade sa visinom penzija, više ne važi. To je velika opasnost. Vi možete da kažete, i to je ideološko pitanje, da država kroz penzijski sistem hoće samo da se obezbedi od apsolutnog siromaštva. Ali se onda pravila u okviru penzijskog zakona drugačije postavljaju. Onda vam više ne kažem da na četiri puta veću zaradu plaćate četiri puta veći doprinos. A da ne govorim da su u međuvremenu u Zakonu o vojsci doneli odredbe da neko može da se penzioniše sa 50 godina, a da za njega ne važe negativni penali. Postoji i neka uredba da ljudi sa KiM koji su radili u MUP-u mogu da se penzionišu ranije. To su takođe veliki problemi. Kada gledamo opterećenje sistema, tu ulaze svi, i oni koji su se penzionisali po beneficiranom stažu.

Pred kraj godine iz Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike došla je informacija da će biti isplaćen dug vojnim penzionerima, ali samo ukoliko povuku tužbu protiv PIO fonda. Iz istog ministarstva je potekla i ona uredba iz 2014. godine po kojoj korisnici novčane socijalne pomoći moraju da rade za tu pomoć. Videli smo i najnoviji primer kako se planira socijalna politika, kada su u jednom danu najpre ukinute usluge narodnih kuhinja u Beogradu i uvedena novčana nadoknada od 168 dinara dnevno, da bi odmah potom sve bilo vraćeno na staro. Deluje kao da se radi od danas do sutra, bez ikakvog plana.

Verujem da postoji veliki zamor od strateških dokumenata i izrada strategija, između ostalog zbog njihovih brojnih "dečijih bolesti". Naše strategije su više spisak lepih želja i onoga što postoji u mnogo razvijenijim zemljama, a što mi ne možemo da priuštimo. Ali, zaista postoje neke stvari koje traže strateško opredeljenje, ili pak obrazloženje zašto se ono menja, i u skladu sa tim se onda promeni zakonska regulativa. Kada je reč o toj uredbi, aktivacija korisnika novčane socijalne pomoći, kao institut, postoji u svim zemljama koje imaju uređene sisteme socijalne pomoći. Ona je uređena na veoma različit način, ali, naročito otkako su različite kulturološke grupe počele kroz migracije da koriste te države blagostanja na zapadu, gotovo da nema nijedne zemlje koja nema neku vrstu aktivacije. Aktivacija kao pojam je deo moderne socijalne zaštite. To je pravac u kome ćemo se sigurno kretati, i rekla bih da je ta uredba, za koju nisam sigurna da je uopšte počela da funkcioniše, tek neki početak. Ali, kad smo se dotakli te uredbe, treba reći da postoji Zakon o socijalnoj zaštiti iz 2011, koji predviđa da se donesu neka podzakonska akta, a koja nikada nisu doneta. Zakon je donet 2011, sada je 2016. Jedan od tih podzakonskih akata jeste onaj koji se tiče namenskih transfera za usluge socijalne zaštite – dakle, za pomoć u kući, dnevni boravak za decu sa invaliditetom, i druge usluge – predviđeno je da se dodeljuju dodatna sredstva manje razvijenim opštinama koje to iz svog budžeta ne mogu da finansiraju. U redu, mogu da razumem da je došla vlada koja ima drugačije mišljenje. Ja se sa time naravno ne slažem, ali mogu da razumem da vlada kaže: Ne interesuju me usluge socijalne zaštite, ja ću da povećam keš davanja za negu i pomoć, i nek se onda svako snalazi na tržištu kako hoće. Dakle, uvek postoje neki ideološki koncepti, u kojima se mi možemo razlikovati. Ali, ne razumem zašto se onda ne ode u Skupštinu i ne ukine taj član zakona. Meni je to potpuno fascinantno, i ovde nije reč samo o socijalnoj politici. Pa ne možete da tražite od građana da se ponašaju po zakonu, a da se vi ne ponašate po zakonu. Jer, ako zakon predviđa da nešto postoji i da treba bliže da se uredi, i ako taj zakon precizira koji su to rokovi za donošenje podzakonskih akata, a vi ih nikada ne donesete, znači da vi kao država ne poštujete taj zakon. Da ne pričam da je predviđeno i da se napravi mreža socio-zdravstvenih ustanova kao zajednička mreža Ministarstva zdravlja i Ministarstva za rad i socijalnu politiku. To je veoma važno jer postoje domovi sa ljudima sa psihičkim problemima kojima ne može da upravlja i koje ne može da kontroliše samo Ministarstvo za socijalnu politiku. Oko 70-80 odsto zaposlenih koji rade u tim domovima su lekari. Ko njih kontroliše kad odu ljudi iz socijalne zaštite, šta oni umeju da urade u smislu kontrole koja se tiče korisnika? Zaista ima smisla da se napravi ta mreža iza koje će snažno da stane i zdravstvo, i da to budu socio-zdravstvene ustanove. Dakle, postoji profesionalni konsenzus, donet je taj član zakona po kome se ta mreža predviđa, a ona nikad nije napravljena. Ovde čak nije ni pitanje dodatnih para. Ali to nama kao društvu uopšte nije strašno.

Radmilo Marković