Evropske integracije (14):
Dug put do cilja

Poglavlja koja se prva otvaraju i poslednja zatvaraju

Iako je Srbija na evropskom putu već osam godina, od potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 2008. godine, moglo bi se reći da su prvi pravi koraci napravljeni sedam godina kasnije, krajem 2015, otvaranjem prva dva poglavlja. Novo opšte pravilo za buduće države članice je da na putu pristupanja Evropskoj uniji prvo otvaraju poglavlja za čije je zatvaranje potrebno najviše vremena, odnosno koja se i poslednja zatvaraju. Za većinu država kandidata to su poglavlja 23 – Pravosuđe i osnovna prava, i poglavlje 24 – Pravda, sloboda i bezbednost.

U slučaju Srbije, zbog specifične geopolitičke situacije, takvo je i poglavlje 35 – ostala pitanja. Ono je poslednje po rednom broju, ali bar u slučaju Srbije među najvažnijima, i otvoreno je u decembru prošle godine. Uporedo sa njim, otvoreno je i poglavlje 32 – finansijska kontrola. Usledila je sedmomesečna pauza, da bi konačno u julu ove godine, nakon nekoliko stavljanja veta Hrvatske, bila otvorena i poglavlja 23 i 24. Tako je Srbija otvorila svoja najteža poglavlja. S obzirom na aktuelnu krizu i blokiranje dijaloga Beograda i Prištine, upitno je hoće li ih i koliko biti otvoreno do kraja ove godine. Prema najavama šefice pregovaračkog tima Tanje Miščević, Savet EU razmatra poglavlja 5, 25 i 26 u pregovorima o članstvu sa Srbijom. Ova tri poglavlja u poslednje vreme pominju se kao sledeća koja će biti otvorena, mada, evidentno je, sa mnogo manje euforije i uverenosti da bi to zaista i moglo da se dogodi u kratkom roku.

NOVI PRISTUP: Politike iz domena unutrašnjih poslova od kojih u velikoj meri zavisi sigurnost građana i njihov pristup pravdi, sadržane su u poglavlju 24. Čini ga skup propisa koji predstavljaju najbolje evropske prakse i standarde u oblastima poput zaštite spoljnih granica, policijske saradnje među zemljama članicama, regulisanju migracija, pravosudnoj saradnji, borbi protiv terorizma… Uz prethodno pomenuto poglavlje 23, poglavlje 24 čini okosnicu tzv. novog pristupa EU politici proširenja. Taj "novi pristup" nastao je kao odgovor na nezadovoljavajući stepen napretka u ovim ključnim oblastima prilikom prethodnih talasa proširenja. On se primenjuje od pristupnih pregovora Hrvatske i uvodi ključne novine u proces pregovora o članstvu zemalja Zapadnog Balkana. Prva novina je to što je definisano da se ova dva poglavlja rano otvaraju i kasno zatvaraju. Druga bitna novina je što tokom pregovora u ovim oblastima Evropska komisija igra ključnu savetodavnu ulogu kroz konsultacije o sadržini reformi koje država kandidat treba da sprovede. Takođe, uvedena su i prelazna merila (interim benchmarks) i završna merila (closing benchmarks), kako bi se osiguralo da reforme proizvode rezultate. Poslednja novina koja je uvedena ovim "novim pristupom" jeste upravo mogućnost da se pregovori u ostalim poglavljima suspenduju ako se napredak u ova dva poglavlja oceni kao nezadovoljavajući.

Kako Srbija ispunjava obaveze preuzete otvaranjem pregovaračkih poglavlja, biće poznato nakon dobijanja Godišnjeg izveštaja Evropske komisije o napretku Srbije u evropskim integracijama, koje se očekuje 9. novembra. Dok čekamo ovaj izveštaj, vreme je da vidimo šta nam predviđaju poglavlja 23 i 24, kakve nas promene očekuju i koliko je teško do njih stići.

Kao što je već rečeno, sve do pregovora Hrvatske sa Evropskom unijom ova dva poglavlja činila su zajedno poglavlje koje je nosilo naziv Pravosuđe i unutrašnji poslovi. Sada je podeljeno u dva odvojena poglavlja, a usklađivanje i primena propisa u ovim poglavljima prate se tokom čitavog procesa pregovora i ukoliko država nije ostvarila zadovoljavajući napredak, moguće je zastati sa pregovorima u drugim poglavljima.

PRAVOSUĐE NA ISPITU: Ukoliko znamo da poglavlje 23 obuhvata reformu pravosuđa, antikorupcijsku politiku, osnovna prava i pravo državljana EU, jasno je da će za Srbiju ovo biti dug proces. Cilj politika sadržanih u ovom poglavlju jesu očuvanje i unapređenje EU kao prostora slobode, bezbednosti i pravde. Osnovu ovih politika čini nezavisno sudstvo, sa izgradnjom neophodnih kapaciteta za održavanje i zaštitu vladavine prava. Nezavisnost sudstva podrazumeva integritet sudova i sudija, nepristrasnost i visoke standarde presuda. Sprečavanje uticaja na sudstvo ostvaruje se kroz finansijsku nezavisnost sudija, izgradnju kapaciteta i trening. Jedna od odredaba koja se tiče usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa evropskim tiče se promene Ustava. Promena Ustava Srbiju čeka i zbog usklađivanja sa evropskim standardima kroz pregovaračka poglavlja, najpre radi formiranja nezavisnog pravosuđa. Aktuelni ustav, koji ovih dana navršava deset godina, često je bio predmet polemika. Premda je u javnosti stvoren utisak da se promena Ustava traži zbog pominjanja Kosova u preambuli, glavni zahtev EU prevashodno je u vezin sa izmenama postupka izbora tužilaca i sudija, u čemu prema sadašnjem sistemu politika ima preveliki uticaj.

Poštovanje osnovnih prava i prava građana Evropske unije zagarantovani su sudskom praksom, pravnim tekovinama EU i Poveljom o fundamentalnim pravima EU. Cilj ove povelje je da pretoči osnovna ljudska, politička i ekonomska i socijalna prava građana Evropske unije u pravo EU. Prema sudskoj praksi Evropskog suda pravde, osnovna prava su deo tzv. opštih pravnih načela, formulisanih na osnovu ustavnih i administrativnih tradicija svih država članica. Ova pravna načela imaju obavezujući karakter u pravnom sistemu Evropske unije.

Neodvojivo od nezavisnosti sudstva je i pitanje osnovnih prava, kao i pravo na pravično suđenje, borba protiv korupcije... Kada bismo nabrajali sva prava sadržana u ovom poglavlju, morali bismo da mu posvetimo nekoliko nastavaka ovog feljtona. Ovde ćemo podsetiti da je Akcioni plan za poglavlje 23 menjan tri puta dok konačno nije usvojen u aprilu ove godine. Njime su predviđene aktivnosti u usklađivanju zakonodavstva Srbije sa pravnim tekovinama EU. Srbija u Poglavlju 23 ima 50 prelaznih merila, ali će ih ispuniti aktivnostima koje je predvidela Akcionim planom za to poglavlje.

Prvi izveštaj o sprovođenju aktivnosti iz ovog Akcionog plana objavljen je u julu 2016. Prema Izveštaju, zaključno sa drugim tromesečjem 2016, Srbija je sprovela 77 odsto predviđenih aktivnosti u potpunosti, po osam odsto skoro u potpunosti i delimično, tri odsto aktivnosti nije sprovela, a za četiri odsto aktivnosti nadležne institucije nisu podnele izveštaje. U okviru samog poglavlja, procenat potpunog sprovođenja najviši je u oblasti osnovnih prava (82 odsto), a najniži u oblasti borbe protiv korupcije (60 odsto). Iako na prvi pogled izgleda da je ostvaren veliki napredak, pitanje je koliki je kvalitet tih promena, odnosno stvarni napredak Srbije. Taj napredak biće poznat za nekoliko dana, kada Evropska komisija dostavi svoj izveštaj o napretku.

U međuvremenu, nevladine organizacije okupljene u koaliciju "prEUgovor", predstavile su dan pre nastanka ovog teksta svoj izveštaj o napretku u poglavljima 23 i 24. Izveštaj obuhvata period od maja do oktobra 2016. godine, a u pojedinim oblastima period od početka godine. Kako se navodi, brojne preporuke iz ovog izveštaja slične su preporukama koje se nalaze u prethodnom izveštaju "prEUgovora", budući da je u pojedinim oblastima, uprkos pozitivnoj samoproceni države, urađeno veoma malo. Uzrok tome su, ocenjuju iz ove koalicije, između ostalog, i prevremeni izbori, koji su usporili procese reformi ili ih čak odložili za neko vreme u budućnosti.

POGLAVLJE 24: Pravda, sloboda i bezbednost naziv je poglavlja koje obuhvata deset potpolitika. Ovo poglavlje obuhvata pitanje migracija, azila, kontrolu spoljnih granica i Šengen, viznu politiku, pravosudnu saradnju, policijsku saradnju i borbu protiv organizovanog kriminala, saradnju u borbi protiv terorizma, saradnju u oblasti droga, carinsku saradnju i falsifikovanje evra. Pravne tekovine u ovoj oblasti se veoma brzo razvijaju i – sa dodatnim nadležnostima koje EU ima u ovim oblastima nakon svake izmene osnivačkih ugovora – sve je veći broj propisa koji definišu zajedničke standarde. Jedno od najvećih dostignuća zajedničkih politika EU je ukidanje unutrašnjih granica između država članica. To je dovelo do potrebe za većom unutrašnjom bezbednošću svih građana, koja je neraskidivo povezana sa saradnjom sa drugim državama. U svakom slučaju, i u procesu pristupanja i kada Srbija postane članica, uvođenjem standarda i usklađivanjem sa pravnim tekovinama u ovoj oblasti bezbednost građana Srbije trebalo bi da bude veća, a pravna država i vladavina prava trebalo bi da budu zaštićene. Takođe, Srbija bi pristupanjem EU trebalo da postane deo velikog sistema koji bezbednosne izazove rešava razmenom informacija i bliskom saradnjom.

Za Srbiju su najvažnije reforme u Ministarstvu unutrašnjih poslova koje ovo poglavlje predviđa. EU zamera srpskoj policiji što ima prekobrojnu administraciju, što ne radi u skladu s potrebama društva kojem služi, ali i što je politizovana. Neretko se političari mešaju u rad policije ili je zloupotrebljavaju u dnevnopolitičke, ali i partijske svrhe. Setimo se afere "Državni udar" i konferencije za novinare ministra policije sa pripadnicima MUP-a "u punoj ratnoj opremi", slučaja rušenja u Savamali. U izveštaju koji će stići 9. novembra videćemo i koliko su nas ti događaji koštali.

Katarina Stevanović