Florijan Biber je profesor Istorije i politike Jugoistočne Evrope i direktor Centra za studije Jugoistočne Evrope na Univerzitetu u Gracu, Austrija. Nikolaos Cifakis je vanredni profesor Međunarodnih odnosa i šef Odseka za političke nauke i međunarodne odnose na Univerzitetu na Peloponezu, Grčka.

O BiEPAG-u:

Savetodavna grupa za javnu politiku Balkan u Evropi (BiEPAG) je inicijativa za saradnju Evropskog fonda za Balkan (EFB) i Centra za studije Jugoistočne Evrope Univerziteta u Gracu (CSEES) sa ciljem da promoviše evropske integracije Zapadnog Balkana i konsolidaciju demokratskih, otvorenih zemalja u regionu. BiEPAG čine istaknuti istraživači u oblasti javne politike Zapadnog Balkana i šire Evrope koji su se afirmisali poznavanjem i razumevanjem Zapadnog Balkana i procesa koji oblikuju ovaj region. Aktuelni članovi BiEPAG-a su: Dimitar Bečev, Florijan Biber, Blerjana Bino, Srđan Cvijić, Milica Delević, Srđan Majstorović, Nataša Vunš, Marika Đolai, Vedran Džihić, Dejan Jović, Marko Kmezić, Jovana Marović, Milan Nič, Korina Stratulat, Dane Taleski, Nikolaos Cifakis, Alida Vračić, Špend Emini, Zoran Nečev, Tena Prelec, Donika Emini i Igor Bandović.

UVOD

Obrazloženje za proširenje EU na Zapadni Balkan se menjalo tokom poslednjih nekoliko godina. Konsolidacija stabilnosti i puna implementacija liberalnih političkih i ekonomskih reformi više nisu glavni (ili jedini) argumenti koji se navode u prilog pristupanja regiona EU. Evropski donosioci odluka sve više tvrde da bi EU trebalo da nastavi sa suzbijanjem negativnog uticaja drugih zemalja na Zapadni Balkan, konkretno Rusije, Kine, Turske i zalivskih zemalja. Delovanje tih aktera seže od ekonomskih investicija, posebno u velike infrastrukturne projekte, do političke podrške vladama i strankama, kao i aktivnog medijskog delovanja. Osim toga, bilo je više potajnih i prikrivenih aktivnosti, često predmeta intenzivnih spekulacija. EU smatra da je protiv svoje volje uvučena u tradicionalnu geopolitičku igru uticaja na evropskoj periferiji, gde njeni konkurenti navodno nastoje da redefinišu pravila igre, na štetu regiona Zapadnog Balkana i EU.

Neto efekat ove promene u diskursu je ponovno pojavljivanje proširenja EU na Zapadni Balkan na evropskoj političkoj agendi. Prošle godine, Komisija je objavila novi dokument o strategiji proširenja kako bi oživela ovaj proces. U njemu se evropska integracija Zapadnog Balkana kvalifikuje kao "geostrateška investicija" i daje se predlog najboljeg scenarija za pristupanje Srbije i Crne Gore do 2025. godine (Evropska komisija, 2018a, str. 1). Evropski savet je sledio ovaj pravac i razmatrao pristupanje regiona EU nakon četvorogodišnje pauze (od 2014. do 2018. godine) u kojoj se Zapadni Balkan pojavio samo u debatama o bezbednosnim izazovima u Evropi.

Zabrinutost EU zbog rastuće aktivnosti spoljnih aktera na Zapadnom Balkanu nije neutemeljena. Rusija koristi razne instrumente da bi ostvarila – često štetan – uticaj u regionu, fokusirajući svoje napore na aktere sa kulturnim / verskim sklonostima dopadljivim Srbiji, Republici Srpskoj (većinski srpskom entitetu u Bosni i Hercegovini), Crnoj Gori i Severnoj Makedoniji. Na diplomatskom nivou, Rusija koristi svoj status velesile u Savetu bezbednosti UN da remeti razne zapadne inicijative. Na primer, suprotstavila se priznavanju nezavisnosti Kosova; posredno je ohrabrila retoriku Milorada Dodika za otcepljenje Republike Srpske; i pokušala je da osujeti diplomatske napore EU i SAD za rešavanje političke krize u Severnoj Makedoniji nakon izbijanja skandala o prisluškivanju. Na političkom nivou, Jedinstvena Rusija, vladajuća stranka u Rusiji, razvila je bliske veze sa nekoliko sličnih političkih stranaka u Srbiji, Crnoj Gori, Republici Srpskoj i Severnoj Makedoniji. Važno je napomenuti da se ova međustranačka saradnja vrti oko zajedničkog protivljenja širenju NATO-a na Zapadni Balkan (B92, 2016). Štaviše, Moskva se navodno uključila u zaveru za sprovođenje državnog udara u Crnoj Gori (Farmer, 2017) a optužena je i da je podsticala javno izražavanje nezadovoljstva javnosti Prespanskim sporazumom i u Grčkoj i u Severnoj Makedoniji (Leontopoulos, 2018). U oblasti energetike, ruske firme su stekle dominantan položaj na tržištima Srbije i Republike Srpske kupovinom lokalnih rafinerija i benzinskih stanica, dok je Gasprom glavni snabdevač gasom većine zemalja Zapadnog Balkana (Bechev, 2015, str. 2, Centar za proučavanje demokratije, 2018). Konačno, RT i Sputnjik emituju vesti na srpskom jeziku, šireći antizapadne i proruske ideje i (dez)informacije (Wiśniewski, 2016).

Turska je posebnu pažnju posvetila unapređenju kulturnih, religijskih, obrazovnih i informativnih veza, uglavnom sa muslimanskim stanovništvom u regionu. Turska razvojna agencija (Turska agencija za saradnju i koordinaciju, TIKA) finansirala je obnovu nekoliko kulturnih i istorijskih spomenika i džamija iz osmanskog perioda. Fondacija "Junus Emre", javna fondacija koja promoviše turski jezik i kulturu, otvorila je kulturne centre u svim zemljama Zapadnog Balkana, nudeći kurseve koje pohađaju hiljade studenata u regionu (Vračić, 2016, str. 13). Pored toga, turski Dijanet, Uprava za verske poslove Turske, organizuje versko obrazovanje i olakšava povezivanje balkanskih muslimanskih zajednica s Turskom (Öktem, 2012, str. 43–45).

Štaviše, inicijative na državnom nivou u oblasti kulture, religije i obrazovanja dopunjene su sličnim aktivnostima koje su preduzele nekoliko turskih opštinskih vlasti i šačica islamskih mreža, od kojih je najuticajniji bio pokret Gulen, nekada partner a sada neprijatelj turskog predsednika Redžepa Tajipa Erdogana. Na kraju, u smislu informativnih veza, TRT, nacionalni medijski javni servis Turske, i agencija Anadolu, novinska agencija sa sedištem u Turskoj, rade u celom regionu emitujući sadržaj na svim lokalnim jezicima (Vračić, 2016, str. 14, 25).

Kina je nastojala da potpiše sporazume o ekonomskoj i tehničkoj saradnji sa svim zemljama Zapadnog Balkana, sa izuzetkom Kosova, čiju nezavisnost odbija da prizna. Kina deluje uglavnom kao investitor u regionu, dodeljujući milijarde dolara kredita sa niskim kamatama sa dugim rokom dospeća za realizaciju projekata u oblastima proizvodnje električne energije, rudarstva i teške industrije, kao i saobraćajne infrastrukture (Tonchev, 2017, str. 4). Čini se da je primarni interes Kine unapređenje unutrašnje povezanosti regiona kako bi se omogućio transport kineskih proizvoda iz grčke luke Pirej u Evropu i duž drugih transportnih pravaca. U tom smislu, Peking finansira nekoliko projekata, kao što su: rekonstrukcija pruge Beograd–Budimpešta; izgradnja auto-puta Bar–Boljare (koji povezuje Crnu Goru i Srbiju); izgradnja auto-puta između Albanije i Crne Gore; i izgradnja auto-puteva u Albaniji, Bosni i Severnoj Makedoniji (Tonchev, 2017, str. 2–3; Dhimolea, 2017).

Konačno, UAE sve više pokazuju interesovanje za ekonomski razvoj regiona. U 2017. godini, UAE su Srbiji dali najveći deo svoje zvanične razvojne pomoći puštanjem dva kredita, u ukupnom iznosu od 1,2 milijarde USD (OECD, n.d.). Zanimljivo je da su te godine UAE bili najveći donator Srbije, ispred institucija EU čija je razvojna pomoć iznosila 500 miliona dolara (OECD, n.d.). Pored toga, Emirati su realizovali značajne komercijalne investicije u ovom regionu u oblasti građevinarstva, poljoprivrede, odbrane i vazduhoplovstva (Bartlett et al., 2017). Većina investicija je usmerena na komercijalne nekretnine i turizam u Bosni i Hercegovini i Srbiji. Najistaknutiji primeri su bez sumnje "Beograd na vodi" i "Buroj Ozone".

Prvi je projekat vredan 3 milijarde dolara Eagle Hillsa, kompanije iz Abu Dabija, za obnovu savskog priobalja u Beogradu, sa izgradnjom više hiljada stanova, nekoliko hotela, najvećeg tržnog centra na Balkanu i kule visine 200 metara (Bartlett et al., 2017, str. 104). Drugi je projekat u vrednosti od 2,5 milijardi USD kompanije Buroj Property Development sa sedištem u Dubaiju, za izgradnju turističkog grada u Trnovu, u Bosni, koji bi činile hiljade stambenih jedinica, luksuzni hoteli, trgovački centar i bolnica (Brunwasser, 2016). Aktivnost UAE ogleda se i u formiranju partnerstva sa srpskom vladom u osnivanju kompanije Air Serbia.

Iako je obnovljeni interes EU za Zapadni Balkan bez sumnje pozitivan, on počiva na nekoliko mitova i zabluda. Od gledišta regionalnih vlada, koje često doživljavaju ovo mnoštvo eksternih uticaja kao blagodat za regiju koja pati od zanemarivanja od strane Zapada i znatno smanjenih stranih investicija nakon globalne ekonomske krize, do stava da zlokobna pretnja proizlazi iz svih aktivnosti aktera koji nisu sa Zapada, neophodno je steći uvid koji nije u toj meri crno-beo. Ovaj sažetak politike identifikuje ove zablude i artikuliše nekoliko preporuka za javnu politiku.

Mit broj 1
Zapadni Balkan se udaljava od svoje evroatlantske orijentacije

EU i NATO snose veliku odgovornost za porast uticaja spoljnih aktera na Zapadnom Balkanu. Prvo, evroatlantska integracija regiona nije napredovala kako je prvobitno planirano. Iako ponuda EU (nedvosmisleno naglašena na samitu u Solunu 2003. godine) nikada nije povučena sa stola, pojava novih izazova i hitnijih prioriteta od 2009. godine naovamo dovela je do skretanja pažnje EU i njenih članica u drugom pravcu. Ekonomska kriza praćena krizama u evrozoni, migraciona / izbeglička kriza i Bregzit potpuno su skrajnuli politiku proširenja unutar EU, dok su događaji u susedstvu (od arapskog proleća i sirijskog sukoba na jugu do ukrajinskog sukoba i obnovljenih napetosti sa Rusijom na istoku) dobili prednost u odnosu na Zapadni Balkan. Slično tome, Sjedinjene Države su definisale kao prioritet svoj angažman u Aziji i na Pacifiku ("fokus na Aziju"), a potom u borbi za pobedu u "ratu protiv terorizma" i naporima na stabilizaciji Bliskog istoka i na upravljanju ruskim revizionizmom. U tom smislu, iako procesi proširenja EU i NATO-a nisu bili zaustavljeni, pristup Zapada Zapadnom Balkanu sve više je bio bez direktnog učešća, zadovoljavajući se time što je sprečeno ponavljanje neprijateljstava.

Štaviše, nepopularnost proširenja EU u evropskim društvima, zabeležena u uzastopnim istraživanjima javnog mnjenja "Eurobarometar", i kritički stav nekoliko evropskih donosilaca odluka u vezi sa perspektivom integracije Zapadnog Balkana u EU, uzdrmali su uverenost građana Zapadnog Balkana u perspektivu njihovih zemalja za pristupanje EU. Prema podacima Balkanskog barometra iz 2018. godine, 26 odsto građana Zapadnog Balkana veruje da njihova zemlja nikada neće ući u EU, s posebno visokim stopama u Bosni i Hercegovini (39 odsto) i Srbiji (32 odsto) (RCC 2018, 52). Osim toga, krhko stanje transatlantskih odnosa, posebno od izbora Donalda Trampa za predsednika SAD, i podele unutar Zapada po nekoliko balkanskih pitanja, od kosovskog pitanja do nedavnog spora oko imena Makedonije, narušilo je kredibilitet i privlačnost angažmana EU i NATO-a na Zapadnom Balkanu. Stoga su zapravo evroatlantski saveznici, a ne Zapadni Balkan, oni koji se udaljavaju od partnerstva. Što se tiče spoljnih aktera, oni su se uzdigli kako je uticaj EU i SAD slabio na Zapadnom Balkanu.

Većina vlada Zapadnog Balkana pozdravila je pojačani interes spoljnih aktera za region iz nekoliko razloga. Ekonomski, svi ovi spoljni nezapadni akteri popunjavaju prazninu u smislu investicija, kredita i infrastrukturnih projekata. Važno je da ove investicije često ne prate uslovi koji su uobičajeni za podršku iz EU. Na političkom planu, uloga Rusije kao remetilačkog faktora predstavlja jedinstven izvor podrške za sve one aktere u regionu koji se suprotstavljaju određenim zapadnim inicijativama i predlozima za izgradnju mira i upravljanje krizama, ili alternativno kao zgodna babaroga za pregovore o dobijanju podrške Zapada uz manje ili više kritika. U slučaju kosovskog pitanja, pristup Kine je dodatna podrška poziciji Srbije.

Osim kulturnih i ekonomskih aspekata turskog angažmana, ulogu Turske, zajedno sa UAE i drugim zemljama Bliskog istoka, cene oni koji bi želeli da islam igra veću ulogu u regionu.

Na kraju, ne i po značaju, stoji činjenica da je u ovom regionu koji je već dugo periferija pod konkurentskim uticajima, prisutan jak istorijski obrazac i za traženje spoljašnjih modela i pokrovitelja, kao i za manipulativno izvlačenje koristi iz međusobnog suprotstavljanja raznih aktera. Prema tome, ovi autsajderi takođe proširuju izbor za lokalne političke elite koje se više ne oslanjaju isključivo na podršku Zapada ili EU i mogu naglasiti uticaj (ili smanjiti uticaj) različitih aktera onako kako im to odgovara. U tom pogledu, lideri Zapadnog Balkana dobijaju priliku da prenesu Briselu poruku da ako ulazak njihovih zemalja u EU ne napreduje, oni mogu razmotriti alternativne spoljne orijentacije svojih zemalja. Međutim, opasnost koja se ovde javlja je u tome što skeptici pristupanja Zapadnog Balkana EU mogu videti veze spoljnih aktera s regionom kao potvrdu sopstvenog uverenja da proces proširenja EU treba prekinuti.

Mit broj 2
Spoljni akteri predlažu alternative evroatlantskim integracijama u regionu

Uspon nezapadnih aktera je deo šire globalne promene moći koja nije svojstvena samo Zapadnom Balkanu. Ipak, dok su Kina i UAE novopridošlice u regionu, Rusija i Turska imaju dugu istoriju jakih veza i interesa na Balkanu u savremenoj istoriji.

Što se tiče Rusije, ovaj region nije deo oblasti u kojoj su ugroženi njeni vitalni nacionalni interesi. Balkan je daleko izvan teritorije bivšeg SSSR. Diplomatski, po rečima Dimitra Bečeva, ruski pristup Balkanu "je u velikoj meri u funkciji njenih odnosa sa SAD i Evropom" (Bechev, 2020, str. 188). Kad god se Rusija i Zapad nalaze na kursu sudara, Moskva deluje kao kvarilac zapadnih inicijativa u regionu. Iako se Rusija protivi napretku širenja NATO-a na Balkanu, ona ne očekuje pragmatično uključivanje regiona u Organizaciju Ugovora o kolektivnoj bezbednosti (CSTO) ili u Evroazijsku ekonomsku uniju (EEU).

Ekonomski gledano, Rusija ima manju sferu uticaja na Balkanu u poređenju sa EU. U 2018. godini, Rusija je činila 4,9 odsto uvoza u regionu i 3,1 odsto odgovarajućeg izvoza (Eurostat, 2019). Slična slika je i kod stranih direktnih investicija, sa samo 4,6 odsto priliva u periodu od 2007. do 2015. godine koji potiču iz Rusije (Evropska komisija, 2018b, str. 1). Ipak, rusko ekonomsko učešće u regionu ne treba potcenjivati iz tri glavna razloga: a) često se prikriva pošto tokovi ruskog kapitala idu preko trećih zemalja, b) strateški je fokusirano i koncentrisano na nekoliko ključnih ekonomskih sektora (npr. energetika i bankarstvo), i c) ruska država ima značajan uticaj na odluke privatnih korporacija u zemlji (Centar za proučavanje demokratije, 2018, 13–14). Zaista, ako Rusija ima bilo kakav regionalni plan za Balkan, to je uspostavljanje još jedne tranzitne trase gasa za Evropu. Iako se takva perspektiva čini pretećom po evropsku energetsku bezbednost, ona ne predstavlja politički plan kao alternativu evroatlantskim integracijama regiona.

U slučaju Turske, region Balkana je neophodan kako za političku tako i za ekonomsku vezu sa Evropom. Ipak, u smislu prioriteta turske spoljne politike, region je manje važan od Bliskog istoka, ili odnosa zemlje sa EU, Sjedinjenim Državama i Rusijom. Neoosmanizam, sveobuhvatna ideologija i politički okvir Turske prema Balkanu, ima za cilj obnavljanje položaja Ankare kao regionalnog pokrovitelja. Sastoji se od niza poruka koje uključuju promociju turskog jezika, kulture i sunitskog islama, te reinterpretaciju i glorifikaciju otomanskog nasleđa (Öztürk i Akgönül 2020, str. 233–234). Kao takav, to je uglavnom kulturni i politički program koji je do sad imao samo umerene rezultate čak i među muslimanima u regionu zbog činjenice da je u potpunosti zanemario kako balkanski narodi sami tumače period pod Osmanskim carstvom. Zaista, turski neoosmanizam se više bavi slikom koju Turska ima o sebi i percepcijom sopstvene misije. Ona je prvenstveno okrenuta ka turskom društvu i instrumentalna je u pokušajima AKP-a, s jedne strane, da se zemlja prikaže kao regionalna sila u nastajanju čiji uticaj se prostire u oblasti u kojoj je vladala Otomanska imperija, a sa druge predstavlja Erdogana kao vođu svih sunitskih muslimana u Evropi (Aydıntaşbaş, 2019, 18; Bechev, 2019).

U osnovi, Turska kao članica NATO-a svoju neootomansku politiku na Balkanu nije koncipirala kao konkurenciju evroatlantskoj orijentaciji regiona.

Kina je, kao globalni ekonomski i politički akter u nastajanju, povećala svoj uticaj i angažman na Zapadnom Balkanu. Ovde se Peking fokusira na regionalnu i zapravo širu strategiju koja uključuje i centralnu Evropu i balkanske članice EU u formatu 17 + 1 (poznat kao 16 + 1 do nedavnog ulaska Grčke), a još šire u inicijativi "Pojas i put". Stoga je angažovanje Kineza ugrađeno u širu strategiju poboljšanja fizičke povezanosti u afro-evroaziji kako bi se olakšala i ubrzala dostupnost ciljnim tržištima za kineske proizvode. Ona takođe pokušava da iskoristi mogućnosti ulaganja u sektore u kojima se pretpostavlja da postoji neiskorišćeni potencijal. Za svaki slučaj, ne može se isključiti mogućnost da Kina u budućnosti pokuša da iskoristi ove ekonomske veze kako bi izvukla koncesije od zemalja Zapadnog Balkana po pitanju nacionalnih interesa (npr. na Tajvanu). Ipak, mora se priznati da Kina do sada nije sledila nikakvu političku viziju za region. Štaviše, kineska politika prema Zapadnom Balkanu ne teži da spreči evropske integracije i većina učesnika u formatu 17 + 1 su članice EU. Peking se ograničio na ulogu ekonomskog partnera koji traži nove investicije i poslove, bez promovisanja sopstvenog razvojnog puta, ili uplitanja u unutrašnja pitanja zemalja u kojima se angažuje.

Slično kao i Kina, UAE su uglavnom ekonomski akter u regionu. Angažovali su se i preko vrlo ličnih veza, kao u slučaju Srbije i Crne Gore, što je rezultiralo značajnim ekonomskim angažmanom, i kroz više decentralizovano angažovanje u turizmu i nekretninama u Bosni i Hercegovini. Ni jedan ni drugi pristup se ne zasnivaju na jasnoj regionalnoj političkoj strategiji ili planu za Balkan. Učešće UAE u regionu je deo ukupnog nastojanja da se sprovedu dugoročne investicije koje će pomoći diversifikaciji ekonomije UAE i pripremiti njenu tranziciju za postnaftno doba. Ono što je posebnost za Balkan jeste da je lokalno poslovno okruženje kompatibilno sa kulturom poslovanja UAE koju karakterišu neformalni, interpersonalni odnosi i netransparentne procedure (Bartlett i Prelec, 2020).

Iz gorenavedene analize uočavamo da su Rusija i Turska dva spoljna aktera koji pokazuju snažniji politički i društveni angažman u regionu, oba oblikovana geografskom blizinom, istorijskim vezama i konkretnim političkim interesima. Kao rezultat, odnos sa nekoliko zemalja u regionu ima koristi od stvaranja višestrukih kanala za vršenje uticaja. Rusija i Turska podržavaju vlade koje prate njihove agende. Najistaknutiji primeri su srpski spoljnopolitički savez sa Rusijom i podrška regionalnih vlada Erdoganu u vreme kada je sve više izolovan od Zapada. I Rusija i Turska su takođe ukorile vlade kada se nisu povinovale njihovim očekivanjima. Na primer, Rusija je oštro kritikovala vlade Severne Makedonije i Crne Gore zato što rade na svojim kandidaturama za članstvo u NATO-u, a dodatno je izrazila neodobravanje dolaska na vlast vođenjem ‘Šarene revolucije’. Turska je takođe kritikovala one koji nisu preduzeli najoštrije mere protiv institucija navodno povezanih sa pokretom gulenista. Konačno, politički uticaj oba ova spoljna aktera po ovim pitanjima je ograničen. Rusija shvata da ne može stati na put pristupanju bilo koje zemlje Zapadnog Balkana Severnoatlantskom savezu, a Erdoganov pritisak na balkanske partnere za izručenje gulenista i zatvaranje obrazovnih ustanova povezanih sa ovim pokretom bio je samo ograničenog uspeha za koji je plaćena cena. Ni Rusija ni Turska nisu mogle da ponude mnogo u zamenu za poštovanje njihovih htenja.

U svakom slučaju, angažovanje spoljnih aktera sa bliskim religijskim ili kulturnim vezama često bi stvorilo očekivanja među stanovništvom, ali bi takođe stvorilo osećaj straha u drugim, susednim zajednicama. I jedno i drugo često se zasniva na zabludama. Bilo da građani Srbije prilično precenjuju ruski ekonomski angažman, ili su bosanski nemuslimani zabrinuti za investicije iz UAE u svojoj zemlji, spoljni akteri se u regionu retko posmatraju kao puki neutralni investitori. Shodno tome, angažman spoljnih aktera, u svom pravom obimu ili percipiran kroz sočiva kulturnog afiniteta i preuveličan, povremeno bi povećavao tenzije. Izraze kulturne bliskosti često nadjača realnost ekonomskog pragmatizma, što je očito na primeru većih ulaganja Turske u Srbiju nego u Bosni i Hercegovini (Hake i Alice Radzyner, 2019, str. 11), ili orijentacije razvojne pomoći UAE ka Srbiji i Crnoj Gori umesto Bosne i Kosova (OECD, nd).

Mit broj 3
Spoljni akteri čine jedan rivalski blok

Obično se veruje da nezapadni akteri blisko usklađuju svoje politike. Na primer, Erdogan i Putin su, kako se izveštava, u redovnom kontaktu po nekoliko pitanja, a i Rusija i Turska promovišu izgradnju Turskog toka (gasovoda kojim će se gas transportovati iz Rusije u Tursku) i njegovo proširenje preko Balkana u centralnu Evropu. Štaviše, Kina i Rusija na kraju doprinose izgradnji različitih segmenata iste, nove železničke pruge Beograd–Budimpešta (Railtech 2019a i 2019b). Međutim, nezapadni akteri ne čine jedan blok u regionu. Oni ne dele zajedničke interese i ne koordiniraju svoje politike. Što se tiče glavnih pitanja, spoljni akteri nalaze se na dijametralno suprotnim stranama. Na primer, Turska podržava težnju Bosne i Hercegovine da pristupi NATO-u i bošnjačku borbu kroz SDA za centralizovaniju državu. S druge strane, Rusija se protivi pridruživanju BiH NATO-u i podržava Milorada Dodika, glavnog zagovornika separatizma bosanskih Srba. Slično tome, Turska i Ujedinjeni Arapski Emirati priznali su državnost Kosova, dok su Kina i Rusija u Savetu bezbednosti UN-a branile suverenitet Srbije nad Kosovom.

Proizlazi da su neki akteri prvenstveno važni u oblasti ekonomskih odnosa, kao što su Kina ili UAE, ali bez odgovarajućih političkih ili društvenih veza. Drugi, kao što su Rusija i Turska, često razvijaju jače političke ili društvene veze, ali uz ograničene ekonomske veze. Dakle, nijedan akter nije intenzivno angažovan na Zapadnom Balkanu po svim dimenzijama.

Štaviše, ne samo da eksterni akteri koncentrišu svoj angažman u različitim sektorima, već i privileguju neke zemlje Zapadnog Balkana u odnosu prema njima, a Srbija je istaknuti primer izuzetka zbog svoje veličine i lokacije. Pored toga, ekonomska, politička i društvena angažovanost spoljnih aktera u regionu ne preklapaju se uvek. Iako je Turska većinom dala socijalnu i političku podršku vladama i političkim liderima većinski muslimanskih zemalja ili stranaka koje se obraćaju muslimanskom biračkom telu, njen ekonomski angažman bio je snažan u Srbiji i Severnoj Makedoniji, zanemarujući ove religijske afinitete. Rusija je naišla na najbolji prijem za kulturni i društveni angažman među srpskim stanovništvom u Srbiji, Crnoj Gori i Bosni i Hercegovini, ali se i politički angažovala na severu Makedonije, ali bez mnogo uspeha. Ekonomski, Rusija je takođe prisutna u Hrvatskoj, uprkos odsustvu čvrstih društvenih veza.

Mit broj 4
Spoljni akteri pokušavaju da potkopaju pristupanje regiona EU

Spoljni akteri se suštinski ne protive pristupanju regiona EU. U mnogim aspektima, njihov ekonomski interes na Zapadnom Balkanu stimuliše njegova evropska perspektiva. Izgledi političke stabilnosti, ekonomskog rasta i punopravnog članstva u jedinstvenom tržištu objašnjavaju veliki deo strateških ekonomskih investicija Kine i UAE u regionu. Ni Turska, koja je formalno i sama kandidat za EU, nije protiv proširenja EU na Zapadnom Balkanu. Iako je Ankara frustrirana kada primeti da se kandidati sa Zapadnog Balkana kreću bržim tempom prema EU nego što to sama čini, s razlogom očekuje da će se te zemlje, kada postanu članice EU, pridružiti grupi zagovornika pridruživanja Turske EU (Aydıntaşbaş, 2019, 25). Što se tiče Rusije, pristupanje Evropskoj uniji zemalja sa kojima deli snažne veze i verski i kulturni afinitet implicira da veći broj članica EU može funkcionisati kao "trojanski konj" u spoljnopolitičkim pitanjima i podrivati jedinstvo svrhe.

Dok spoljni akteri ne negiraju integraciju Zapadnog Balkana u EU, neke od njihovih praksi ozbiljno ga podrivaju. U sledećem odeljku dato je objašnjenje kako.

Mit broj 5
Spoljno nezapadno angažovanje je potpuno negativno

Samopouzdanje i angažovanje sila koje su donedavno bile suviše slabe ili udaljene od Zapadnog Balkana nije negativno samo po sebi, jer uključuje neke važne ekonomske investicije i diversifikaciju. Nema sumnje da ovaj priliv novca od vlada i privatnih investitora otvara nova radna mesta i doprinosi ekonomskom razvoju Zapadnog Balkana. Što se tiče razvoja infrastrukture regije koja – mereno, na primer, gustinom mreže auto-puteva, železničkih pruga i kapacitetima za proizvodnju energije – ozbiljno zaostaje za odgovarajućim nivoima EU (Holzner i Schwarzhappel, 2018, 6–9), taj razvoj neće biti u isključivom interesu spoljnih aktera (npr. kineski izvoz u zapadnu Evropu). Korist će prvenstveno imati same zemlje Zapadnog Balkana. Na primer, unapređenje transportne infrastrukture u regionu će učiniti Balkan atraktivnijom investicionom destinacijom; to će smanjiti troškove trgovine i olakšati diversifikaciju; i doprineće jačanju regionalne saradnje i stimulaciji ekonomskog rasta. Sve ove razvojne aktivnosti su neophodne za region za koji se očekuje da dostigne prosečan BDP po glavi stanovnika EU za 60 godina prema referentnom scenariju EBRD-a (Sanfey i Milatovic, 2018, 5). Štaviše, neki od tih kredita spoljnih aktera usmereni su na lokalne projekte za koje nije bilo zainteresovanih investitora. Osim toga, kao što Vangeli (2020, 215) ističe u slučaju Kine, Peking je na Balkanu pokazao da zna kako da oživi stara industrijska postrojenja i poveća njihove proizvodne kapacitete, i sačuva na hiljade ugroženih radnih mesta. Pored toga, podrška Turske u obnovi spomenika iz osmanskog perioda u regionu doprinosi očuvanju kulturnog nasleđa regiona i pomaže naporima Balkana da postane turistička destinacija.

U tom smislu, neki od ovih angažmana mogu ili bi mogli pomoći u transformaciji regiona. Međutim, većina lidera zapadnog Balkana, koji nisu reformisti po uverenju, počeli su da veruju da su pronašli alternativne izvore finansijske pomoći kako bi konsolidovali svoj opstanak na vlasti i da stoga ne moraju da sprovode reforme koje traže EU ili međunarodne finansijske institucije (Makocki, 2017). Na primer, ruski krediti Srbiji u periodu 2012–2013. pomogli su Beogradu da izbegne pomoć MMF-a čija je dodela povezana sa sprovođenjem strukturnih reformi. Istovremeno, ruski kredit imao je veću kamatu od tipičnih kredita evropskih finansijskih institucija i uključivao je klauzulu o isključivom angažovanju ruskih izvođača radova na srpskim projektima modernizacije u suprotnosti sa propisima EU o javnim nabavkama i konkurenciji (Centar za proučavanje demokratije, 2018, 16-17).

Štaviše, mnoge od tih investicija spoljnih aktera imale su koristi od doprinosa autoritarnim obrascima u regionu. Veliki broj ovih investicija je iniciran kontaktima među vladama i u mnogim slučajevima među samim liderima. Zato su mnoge investicije zaobišle uobičajene procedure javnih nabavki koje zahtevaju konkurentne ponude, transparentne procedure i odgovornost. U nekim slučajevima, lokalne samouprave su usvojile posebnu legislativu za zaobilaženje redovnih procedura (npr. u slučaju investicije UAE "Beograd na vodi"), dok u drugim studije izvodljivosti i analize troškova i koristi nisu obelodanjene dovodeći do sumnje u to da su uopšte izvršene. Kod nekoliko investicija (npr. finansiranje elektrana na ugalj u Bosni), pitanja zaštite životne sredine su u potpunosti marginalizovana (u suprotnosti sa ekološkim normama EU i uprkos visokim nivoima zagađenja u regionu), dok su kod drugih zemlje Zapadnog Balkana dale neopravdano velike ustupke. Pored toga, nadležni na Zapadnom Balkanu često zanemare praćenje ispunjenja obaveza koje je investitor preuzeo na modernizaciji proizvodnih pogona i ulaganju finansijskih sredstava u poslovanje. U slučaju kineskih investicija, donosioci odluka na Balkanu uvek su saglasni da kineske korporacije obave građevinske radove, čime se minimizira pozitivni eksterni efekat tih projekata na lokalnu ekonomiju. Štaviše, u slučaju nekih ruskih investitora u oblasti energetike, pošto se pozicioniraju, oni navodno vrše uticaj na lokalne vlasti da se uzdrže od dalje liberalizacije tržišta koja bi omogućila ulazak konkurenata i diversifikaciju snabdevanja resursima (Centar za proučavanje demokratije, 2018, 21–22). Ova praksa nije samo u suprotnosti sa propisima EU o energetskoj politici, već je i štetna za javni interes, jer olakšava nastanak i konsolidaciju gotovo monopolske pozicije na tržištu. U tom smislu, nije ni čudo što nekoliko zemalja Zapadnog Balkana kupuje gas po višim cenama od većine članica EU.

Postoje dakle razlozi za zabrinutost da ovakav način ulaganja koji dolazi spolja zapravo slabi državne institucije i zvanične procedure, ali i da ti resursi podržavaju autokratske vladare, bilo neposrednim izvlačenjem sredstava ili finansiranjem prestižnih projekata koji su politički profitabilni. On takođe olakšava prevalencu korupcije i kontinuirano funkcionisanje klijentelističkih mreža i može dovesti do ekonomskih zavisnosti, jer neki od projekata koji se finansiraju spolja dovode do rizika od padanja u zamku zaduživanja zemalja zapadnog Balkana, kao što je "auto-put za nigde" u Crnoj Gori (Makocki i Nechev, 2017). Sve u svemu, nedostatak transparentnosti, ekonomska zavisnost i politički aspekti povezani sa mnogim investicijama stvaraju političke rizike koji bi mogli dovesti do jačanja autoritarnosti, ekonomskog neuspeha i stvaranja prepreke za povezivanje regiona sa EU.

Politički angažman spoljnih aktera često je štetniji, jer aktivno nastoji da podrije veze između zemalja regiona i Zapada, ali i njihove međusobne veze. Politički uticaj Rusije i Turske favorizuje nedemokratske aktere, kao i partije koje naglašavaju etnički i verski afinitet prema njima, često podrivajući sveprožimajuću saradnju. Pored toga, njihov politički angažman je takođe koristan alat za podsticanje regionalne ksenofobije i nacionalističkog antagonizma ili prikrivanja, pa čak i opravdavanja autoritarnih politika u zemljama regiona, kao što je Crna Gora. Konačno, pritisak Turske na lokalne vlasti da izruče guleniste predstavlja direktan izazov njihovim sistemima vladavine prava.

Мit broj 6
Zemlje Zapadnog Balkana ne mogu da se izoluju od negativnih spoljnih uticaja

Zemlje i društva Zapadnog Balkana ne bi trebalo svesti na puke objekte globalnih geopolitičkih sukoba. Lokalne vlasti koje kontrolišu pristup tržištu, oblikuju ulogu spoljnih aktera i koriste interese trećih zemalja kako bi maksimizirale svoje pozicije prema vlastitom stanovništvu i ostalim spoljnim igračima. Zaista, uloga spoljnih aktera često je visoko personalizovana, za šta je jedan od najboljih primera bliska veza između turskog predsednika Redžepa Tajipa Erdogana i lidera bošnjačke SDA Bakira Izetbegovića, premijera Albanije Edija Rame i predsednika Srbije Aleksandra Vučića. Ovo je rezultat personalizovanog načina vladanja na Zapadnom Balkanu i u nekim od zemalja van ove regije o kojima je bilo reči, posebno u Turskoj, Rusiji i UAE. Očigledno, u ovim slučajevima, lični interesi donosilaca odluka na Zapadnom Balkanu i javni interes njihovih zemalja ne moraju nužno da se poklapaju, niti su postavljeni u ispravan redosled po značaju.

Angažovanje spoljnih aktera nije bez otpora na domaćem terenu. Ruski uticaj je veoma polarizujući u Crnoj Gori, Bosni i Srbiji i daleko je od toga da bude opšteprihvaćen. U Bosni, to je zbog podrške koju mu pruža nacionalistička pozicija Milorada Dodika i njegovog nastojanja da kupi rusku naklonost, dok je u Crnoj Gori to podrška Rusije srpskim nacionalističkim opozicionim grupama, kao i dosadašnje mutne investicije, dok u Srbiji liberalna opozicija vidi Rusiju kao podršku sve autoritarnijoj vladavini Aleksandra Vučića (koji može da računa i na zapadnu podršku). Turska i Ujedinjeni Arapski Emirati dovode do polarizovanosti zbog podrške projektima regionalnih moćnika i njihove (pretpostavljene) naklonosti prema partijama i liderima sa muslimanskim političkim programom. Kina je u određenoj meri polarizovala crnogorsko društvo, pogotovo kada je reč o kontroverzama oko njenih ulaganja (npr. dodeljene povlastice, nedostatak transparentnosti itd.), kao i rastućim dugovima i zanemarivanju životne sredine.

Sve u svemu, režimi na vlasti na Zapadnom Balkanu svojim izborom određuju stepen otvorenosti svojih zemalja prema tim spoljnim akterima. Nasuprot tome, uticaj potonjeg na Zapadnom Balkanu je nestabilniji od podrške date integraciji regiona u EU.

Atraktivnost Zapadnog Balkana za investicije ovih spoljnih aktera takođe se donekle može objasniti slabošću domaćih sistema vladavine prava. Sposobnost rukovodstava tih zemalja da stavlja po strani pravila o konkurenciji, procedure javnih nabavki i ekološke i energetske norme, zajedno sa slabošću kapaciteta javnih institucija da nadgledaju sprovođenje sporazuma i štite javni interes u velikoj meri su odgovorni za većinu negativnih efekata ovog spoljnog ekonomskog angažmana u regionu. Stoga bi konsolidacija institucija Zapadnog Balkana u oblasti vladavine prava delovala kao brana za podrivajući učinak angažovanja spoljnih aktera u regiji.

Mit broj 7
Cilj opravdava sredstva (ili, drugačije rečeno, svako obrazloženje koje gura proširenje EU napred je dobrodošlo)

Sve dok je rad Zapada na Zapadnom Balkanu nedovršen i dok region može da koristiti svu međunarodnu pažnju koju može da dobije, diskurs o geopolitičkoj konkurenciji na Zapadnom Balkanu nije bez rizika. "Povratak geopolitike" je doveo do sve većeg značaja globalne strateške moći (ili slabosti) u odnosima zemalja Zapadnog Balkana sa spoljnim silama i smanjio relevantnost usklađivanja zasnovanog na normama. Tako su EU i Sjedinjene Države u svojoj politici prema Zapadnom Balkanu u protekloj deceniji često naglašavale strateško ograničavanje uticaja radikalnog islama ili ruskog uticaja na ciljeve politike zasnovane na vrednostima kao što su konsolidacija demokratije i vladavina prava. Na primer, EU je zanemarila demokratsko nazadovanje u Crnoj Gori i kršila sopstvena pravila (npr. takozvano načelo "ravnoteže") tako što su pregovori o pristupanju nastavljeni pri čemu zemlja kandidat nije postigla nikakav napredak u usvajanju reformi u oblasti vladavine prava, što je propisano u poglavljima 23 i 24 pravnih tekovina EU (Marović i dr., 2019, str. 14). Na ovaj način, EU je nagradila Mila Đukanovića, crnogorskog predsednika, za njegovo protivljenje širenju ruskog uticaja u regiji i verbalnu (ali ne i suštinsku) posvećenost evroatlantskim integracijama njegove zemlje. Slično tome, Johanes Han, komesar EU za pregovore o pristupanju, i Federika Mogerini, visoka predstavnica Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, požurili su da pruže podršku ideji o razmeni teritorija između Srbije i Kosova, bez obzira što bi takvo rešenje ne samo bilo u suprotnosti sa osnovnim evropskim normama, već bi moglo stvoriti i destabilizujući presedan za druge dugotrajne sukobe, kao što je slučaj u Bosni i Hercegovini. Spremnost Brisela da reši pitanje Kosova po svaku cenu pokazala je potrebu da se nađe način da se smanji zavisnost Srbije od veta Rusije u SB UN-a. U tom smislu, lokalni lideri su shvatili da se važenje uslova EU može relativizovati i da se može pokušati sa korišćenjem veza sa spoljnim akterima kao argumentom u pregovaranju sa EU a u cilju iznude povlastica u procesu pridruživanja EU. Shodno tome, simbiotski odnos između stanja nejedinstvenosti Zapada i relativne slabosti njegove politike na Zapadnom Balkanu koja je vođena normama, olakšao je rast uticaja spoljnih aktera.

Preporuke za javnu politiku

Veze nezapadnih spoljnih aktera sa Zapadnim Balkanom su složene, višestruke i zasnovane na različitim motivima. Glavna četiri aktera ne bi trebalo tretirati kao jedinstveni blok, ili pretpostaviti da zagovaraju političke alternative evroatlantskim integracijama regiona. Oni uglavnom ne nastoje da podriju pristupanje regiona EU i treba radi pravičnosti reći da njihov angažman u regionu nije samo negativan. Investicije premošćuju jaz koji je ostavila EU; donose više mogućnosti za zapošljavanje; doprinose razvoju infrastrukture regiona; pomažu u restrukturiranju gubitaša; i podržavaju ulaganje napora u regionu na obnovi kulturnog nasleđa. EU bi trebalo da shvati da su zapadnom Balkanu ozbiljno potrebna razvojna pomoć i strana ulaganja. Ipak, ako veze sa nezapadnim akterima jesu u službi ostvarenja ciljeva koji su u sukobu sa aspektima diplomatskih inicijativa Zapada i njegovom liberalnom reformskom agendom (npr. promocija demokratije, vladavine prava i tržišne ekonomije), time te veze jesu razlog za ozbiljnu zabrinutost.

Ne treba precenjivati veze nezapadnih zemalja sa Balkanom. U ekonomskom smislu, pozicija EU28 u regionu je bez prave konkurencije. U 2018. godini, 71,9 odsto izvoza robe iz regiona činio je izvoz u EU28, a što se uvoza tiče, 57,7 odsto od ukupnog uvoza bilo je iz EU28. Što se tiče Kine, Rusije i Turske, one su daleko iza EU28, na drugom mestu po robnoj razmeni. U procentima to iznosi 8,2 odsto, 4,9 odsto i 5,1 odsto uvoza i 0,7 odsto, 3,1 odsto odnosno 1,7 odsto izvoza regiona (Eurostat, 2019). Slična slika je i kod stranih direktnih investicija, sa 72,5 procenata priliva u periodu od 2007. do 2015. godine koji potiču iz EU28 i samo 4,6 odsto iz Rusije (Evropska komisija, 2018b, str. 1). Ne treba zanemariti činjenicu da narodi na Zapadnom Balkanu preuveličavaju značaj veza sa Kinom, Rusijom ili Turskom. To podrazumeva da ove zemlje ubiru maksimalne zasluge (tj. imaju uticaj) na osnovu uspostavljenih veza, dok EU28 ne uspeva da za svoju ulogu dobije priznanje koje joj pripada.

Dok region prati globalne trendove, njegova specifičnost proizlazi iz obećanja članstva u EU. Pošto su sve zemlje Zapadnog Balkana aspiranti za članstvo u EU, pretpostavlja se da bi procesi identifikacije i internalizacije normi i politika EU trebalo da postaju sve snažniji ako se intenzivira integracija regiona u EU. Stoga je EU u pravu u nameri da oživi svoju politiku proširenja na region. Uslovljavanje pristupanja ima transformativnu moć ako je kredibilno i povezano sa realnom perspektivom članstva.

EU ne bi trebalo da bude histerična u pogledu angažovanja tih spoljnih aktera u regionu. Brisel takođe ne treba da promeni svoj opšti pristup Zapadnom Balkanu. EU ima znatno više poluga u strukturiranju regiona i angažovanju sa spoljnim akterima da ograniči štetne efekte. Ako to ne uspe na Zapadnom Balkanu, malo je verovatno da će uspeti negde drugde.

Stoga, suočavajući se sa drugim akterima, EU treba da ostane posvećena svojim ključnim strateškim prednostima, uključujući ponudu članstva kao jednakima i integraciju zasnovanu na zajedničkim vrednostima. Istovremeno, može od drugih da nauči kako da prenese svoju posvećenost i osvoji srca i umove građana Zapadnog Balkana. Takva strategija treba da uključi sledeće komponente:

1. Primeniti i naglasiti vladavinu prava. EU jeste i ostaje akter koji je jači u određivanju normi nego u igranju geopolitičkih igara. Najbolji način da se reguliše uloga spoljnih sila na Zapadnom Balkanu jeste insistiranje i promovisanje angažovanja zasnovanog na pravilima. Stoga, da bi se pomoglo regionu da postane imun na remetilačke aspekte spoljnog angažmana, EU bi trebalo da se usredsredi na ono što je fundamentalno i na reforme u oblasti vladavine prava. EU bi takođe trebalo da dâ prioritet transferu pravnih tekovina u poglavlju o energiji, životnoj sredini, javnim nabavkama i politici zaštite konkurencije.

2. Približiti zemlje Zapadnog Balkana EU u oblastima javne politike kao što su energija i transport gde su treće strane već prisutne sa svojim interesima. Uključivanje regiona u donošenje javnih politika EU o ovim pitanjima može podići nivo njegove otpornosti na spoljne interese.

3. Podržati osnaživanje građana, njihovo angažovanje i uključivanje u celom regionu. Osnaženo civilno društvo delovalo bi kao nadzornik u sprečavanju nejasnih sporazuma, zloupotrebe moći, sukoba interesa i slučajeva lošeg upravljanja. Takođe, podržati zahtev za većom transparentnošću u pogledu odluka o ovim temama i implementacije relevantnih projekata.

4. Obezbediti da nezavisni mediji budu dostupni javnosti. Većina negativnog ili pristrasnog uticaja se prenosi putem medijskih kanala koji nemaju nezavisnost i verno oponašaju spoljne aktere, posebno Sputnjika i sličnih medijskih kuća. EU treba da podrži slobodne i nezavisne medije i da im pomogne da obezbede da nezavisne informacije i sadržaji budu dostupni kako bi se nosili sa lakom i jeftinom dostupnošću alternativnih sadržaja.

5. Upornije tražiti zauzimanje zajedničkih stavova u EU o svim bilateralnim sporovima na Balkanu (posebno o Kosovu gde postoji velika razlika između članica EU) i dosledno se njima baviti. Bilateralni sporovi pružaju jedinstvene prilike spoljnim akterima da steknu određeni uticaj u regionu bez mnogo ulaganja u njega. Jasan i koherentan pristup EU rešavanju konflikata na Balkanu smanjuje razorni uticaj drugih.

6. Koordinirati učešće EU u inicijativi 17 + 1. Sa pridruživanjem Grčke i Italije inicijativi 16 + 1, broj uključenih članica EU se povećava. Za dugoročne, neantagonističke odnose između Kine i EU, EU bi trebalo da definiše uslove za angažovanje i obezbedi zajedničko stajalište.

7. Razviti veće samopouzdanje EU na Zapadnom Balkanu. EU treba da se suoči sa drugim akterima uz više samopouzdanja, jer građani nastavljaju da teže evropskim integracijama, a nezapadni akteri ne nude alternativnu dugoročnu budućnost za region. Atraktivnost i dostupnost puta evropskih integracija nadmašuju druge aktere.

8. Unapređenje meke moći EU. Učenje iz javne diplomatije i samopredstavljanja drugih spoljnih aktera je od ključnog značaja. Naročito kulturološki bliske zemlje se u regionu redovno precenjuju zbog njihove vidljive i istaknute podrške. EU treba da se ugleda na taj angažman i da ima vodeću inicijativu podrške koja povećava vidljivost angažovanja EU. Naročito mesta sa visokim simboličkim kapitalom treba da dobiju podršku EU, poput lokacija kulturnog nasleđa. To bi takođe pomoglo da se prenese poruka da je kulturno nasleđe Balkana, uključujući pravoslavno, muslimansko i katoličko nasleđe, deo evropskog, odnosno nasleđa EU, a ne prepušteno drugim spoljnim akterima.